15.22. КАК ЭФФЕКТИВНО УПРАВЛЯТЬ
ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

 

ФОНД «ИНСТСТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА»

 

Под редакцией С. Б. Сиваева

 

Москва 2002

 

Введение

В последние годы вопросы управления жилищ­ным фондом активно обсуждаются в прессе, по этой проблематике выпускаются брошюры, защищаются дипломные работы и диссертации. При этом мнения о подходах к управлению жилищным фондом выска­зываются самые разнообразные. Есть ярые привер­женцы возврата к старой системе, к трестовой структуре управления жилищным фондом и его обс­луживания и к полному бюджетному финансирова­нию жилищно-коммунального хозяйства. Сторонни­ки радикальных мер требуют решительной реорганизации структуры управления жилищным фондом, перевода ее на рыночные принципы хозяйствования, ратуют за увеличение доли частного бизнеса в жилищно-коммунальном секторе экономики. Немало и таких, кто предлагает адаптировать существующую систему управления к новым условиям хозяйствова­ния. Тем не менее, все сходятся в одном: существую­щая система управления жилищным фондом не мо­жет оставаться без изменения. И это вполне объяс­нимо. Расходы на жилищно-коммунальное хозяй­ство. по сведениям Госстроя России, составляют 8% валового внутреннего продукта, что больше, чем расходы на оборону и образование, вместе взятые. Но дело в том, что и такое финансирование недоста­точно для удовлетворения потребностей предприя­тий жилищно-коммунального комплекса. Увеличе­ние недоремонта как жилищною фонда, так и объ­ектов инженерной инфраструктуры сопровождается ростом задолженности жилищно-коммунальных ор­ганизаций перед поставщиками ресурсов, материалов, исполнителями работ. Все это вызывает озабо­ченность на всех уровнях власти.

Фонд «Институт экономики города» более шести лет занимается проблемами реформирования жилищ­но-коммунального сектора муниципальных образова­ний. Одно из важнейших направлении — организа­ция системы управления жилищным фондом. Институт плодотворно взаимодействует более чем с 50 го­родами Российской Федерации. Эти юрода различа­ются как численностью населения: с одной стороны. мегаполисы (Москва и Санкт-Петербург), с другой — малые города (Гусь-Хрустальный Владимирской об­ласти, Новочеркасск Ростовской области, Бикин Ха­баровского края), — так и территориальным распо­ложением (Калининград, Череповец, Новороссийск. Тюмень, Красноярск, Хабаровск. Магадан и др.). Благодаря такому сотрудничеству накоплен сущест­венный опыт управления жилищным фондом в Рос­сийской Федерации.

Цель настоящего издания — основываясь на ана­лизе этого опыта, определить эффективные варианты управления жилищным фондом с учетом особеннос­тей, характерных для различных городов России.

 

ГЛАВА 1. ЧТО ТАКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

 

1.1 Общие положения

Прежде чем приступить к анализу действующих систем управления жилищным фондом, следует на­вести порядок в используемой терминологии. Что следует понимать под термином «управление»? Под управлением недвижимостью мы будем понимать любые действия по отношению к объекту или объек­там недвижимости, направленные на достижение целей, сформулированных собственником недвижи­мости. Таким образом, в управлении жилищным фондом участвуют непосредственно собственник жилищного фонда, управляющая организация и под­рядные организации.

Форму управления объектами недвижимости вы­бирает собственник недвижимости. Очевидно, что вы­бор формы управления во многом зависит от объемов жилищного фонда, находящегося в управлении.

В России собственники одноквартирных отдельно стоящих домов на одну семью все вопросы управления решают самостоятельно. Собственник отдельно стоя­щего дома самостоятельно определяет цели управле­ния, составляет перспективные планы управления, осуществляет финансовое планирование, выполняет работы по содержанию, обслуживанию, ремонту и мо­дернизации жилою дома и придомовой территории. Как правило, планы управления таким объектом нед­вижимости не оформляются документально, но они формируются, корректируются и реализуются с учетом множества факторов, воздействующих на соб­ственника. Для выполнения работ могут привлекаться подрядные организации или частные лица, но на практике большинство работ выполняется собствен­ником без сторонней помощи.

Дома, имеющие более чем одного собственника, определяются как кондоминиумы, и вопросы управле­ния такими объемами недвижимости должны решаться собственниками сообща. Управление кондо­миниумом, имеющим ограниченное число жилых по­мещений (не более четырех), в соответствии со ст. 21 Закона «О товариществах собственников жилья» может осуществляться  непосредственно самими собственниками кондоминиума. Как правило, по договоренности ответственность за управление домом и придомовым земельным участком распределяется между собственниками пропорционально числу про­живающих или занимаемой площади.

В случае, если в управлении находится большее количество помещений, часть функций но управле­нию кондоминиумом поручается специализированной управляющей организации. Это может быть товари­щество собственников жилья, жилищно-строительный кооператив, государственная, муниципальная или частная организация, осуществляющая управление жилищным фондом. Объем полномочий, передавае­мых управляющей организации, определяется собственниками жилищного фонда. При этом за соб­ственниками всегда остается обязанность определить цели управления жильем, утвердить перспективный и финансовый планы управления, обеспечивающие достижение сформулированных целей, а также вы­брать способ управления жилищным фондом и управ­ляющую организацию.

В основу управления объектами недвижимости в жилищной сфере должны быть положены следую­щие основные принципы, обеспечивающие построе­ние понятной и эффективной системы управления не­зависимо от избранной формы управления недвижи­мостью.

Пообъектное управление недвижимостью

Каждый объект недвижимости индивидуален. За ним закреплен земельный участок, имеющий географические, геологические, геодезические особен­ности. Сам объект недвижимости определяется осо­бенностями строительных конструкций, инженер­ных систем, оборудования, имеет свой уровень бла­гоустройства и износа. Основываясь на вышеизло­женном, можно утверждать, что для каждою объек­та недвижимости необходимо разработать свою индивидуальную программу управления. Управление должно вестись пообъектно с учетом состояния объ­екта недвижимости, степени его износа, состояния закрепленного за ним земельного участка и располо­женных на нем элементов благоустройства и озеле­нения.

Определение цели управления

Собственником применительно к каждому объек­ту управления (группе объектов) должна быть осозна­на. определена и зафиксирована цель. которую он преследует при принятии управленческих решений и достижению которой служит объект. Цель должна быть сформулирована на перспективу и предстоящий период.

Каждая цель должна:

— быть конкретна и актуальна в данный период:

— быть измерима но определенным критериям и по­казателям. свойственным данной цели:

— быть достижима в течение периода, на который она ставится:

— иметь критерии или показатели оценки достигну­того результата для обеспечения проверки дости­жения цели.

При формировании цели управления объектом недвижимости в жилищной сфере собственник (собственники) должны учитывать обязанности, воз­ложенные на него (них) законодательством Российской Федерации. Собственники жилищного фонда обязаны:

а) обеспечить сохранность жилищного фонда, объ­ектов инженерной инфраструктуры и элементов внешнего благоустройства:

б) своевременно производить капитальный ремонт жилищною фонда, объектов инженерной инфраст­руктуры и элементов внешнею благоустройства в со­ответствии с действующими правилами и нормами;

в) обеспечивать бесперебойную работу инженерно­го оборудования жилых домов и жилых помещений. техническую эксплуатацию жилищною фонда в соот­ветствии с действующими правилами и нормами, над­лежащее санитарное содержание жилых домов, мест общею пользования и придомовых территорий;

г) нести риск случайной гибели или случайного повреждения принадлежащего им имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

С учетом вышеизложенного возможно определе­ние следующих целей управления жилым домом:

— предоставление жилищно-коммунальных услуг в ус­тановленных нормативными документами объемах и установленного качества, недопущение ухудшения состояния здания в течение периода управления;

— предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленных нормативными документами объ­емах и установленного качества, приведение объ­екта недвижимости в удовлетворительное (хоро­шее. отличное) состояние, выполнение текущих ремонтов;

— предоставление жилищно-коммунальных услуг в ус­тановленных нормативными документами объемах и установленною качества, модернизация устаревшего оборудования, элементов инженерных конструкций для снижения энергозатрат здания (снижения ава­рийности инженерных систем или др.);

— предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленных нормативными документами объемах и установленною качества, реконструк­ция здания с изменением планировок помещений, возможно, и целевого назначения отдельных по­мещений.

Отличительной особенностью жилищною фонда в России является отсутствие жилых домов, использу­емых собственником с целью извлечения прибыли. Отдельные помещения в здании сдаются в коммерчес­кий наем. и собственник использует их для извлече­ния прибыли. «Доходных домов» в России пока нет. Но мере появления таких домов основной целью собственников станет извлечение максимальной при­были в результате управления при сохранении объек­та недвижимости в исходном состоянии или улучше­нии состояния объекта недвижимости.

Принцип эффективности управления

Принцип эффективности управления заключается в достижении установленной цели управления (опре­деленного качественного результата деятельности или качественного состояния объекта с оптимальными издержками).

Эффективное управление достигается:

— замещением административных отношений в жилищно-коммунальном секторе экономическими;

— формированием равных прав для субъектов хозяйствования всех форм собственности;

— формированием конкурентных отношении во всех подотрослях жилищно-коммунального хозяйства, где это возможно;

— регулированием тарифов и мониторингом деятельности предприятий естественных локальных моно­полистов.

При оценке эффективности использования финан­сов в ЖКХ следует применять современные методы бюджетного менеджмента:

— планирование и анализ бюджетных затрат в при­вязке к конкретным видам услуг;

— анализ эффективности деятельности органов уп­равления с точки зрения реализации целей жилищной политики;

— сравнительный анализ эффективности расходования средств различными подразделениями и бюджетополучателями на основе сопоставимых финансовых индикаторов.

Определение способа достижения цели

В большинстве случаев собственники делегируют часть функций по управлению объектом недвижимости управляющей организации. Управляющая организация обязана обеспечить достижение сформулированных собственниками объекта недвижимости целей управления. предложив способ достижения цели (стратегию, программу управления объектом недвижимости). При составлении программы управления объектом недви­жимости управляющая организация обязана руковод­ствоваться следующими основными принципами:

— достижение цели, поставленной собственником объекта недвижимости;

— составление программы на каждый объект недви­жимости отдельно;

— неукоснительное соблюдение прав граждан на бе­зопасность жилища и предоставление качествен­ных жилищно-коммунальных услуг;

— рационализация потребления ресурсов;

— снижение стоимости предоставляемых услуг.

Как правило, программа управления разрабатыва­ется на период действия договора на управление жи­лищным фондом, заключенным между собственника­ми и управляющей организацией. План управления должен быть рассмотрен и утвержден собственниками объекта недвижимости.

При этом ответственность за реализацию утверж­денной программы возлагается на управляющую орга­низацию. Программа должна не только стимулировать ее деятельность, но и сводить к минимуму риски собственника в том случае, если запланированный ка­чественный результат управления не будет достигнут.

 

Создание эффективной системы управления

Эффективная система управления жилищным фондом создается совместными усилиями собствен­ников жилищною фонда и управляющей организа­ции. Система управления конкретными объектами недвижимое! и предполагает неразрывное единство следующих основных элементов:

— собственники объекта недвижимости обязаны соз­дать условия для свободного выбора, способа дос­тижения цели, поставленной перед управляющей организацией;

— деятельность собственника но выбору управляю­щей организации, форма договора, заключаемого между собственниками и управляющей организа­цией. порядок пересмотра целей управления и ус­ловий договора, контроля над объектом управле­ния и деятельностью управляющей организации должны быть полностью формализованы;

— управляющая организация должна периодически отчитываться о принятых управленческих решени­ях и результатах их исполнения перед собственни­ками, по результатам контрольных проверок и пре­доставляемой отчетности должен проводиться ана­лиз результативности принятых управленческих решений;

—- должен проводиться постоянный мониторинг дея­тельности управляющей организации и состояния объектов управления;

— управляющая организация несет ответственность за результаты управления;

— функционирование системы управления, порядок взаимодействия всех хозяйствующих субъектов, участвующих в системе управления, должен быть детально регламентирован правовыми актами.

 

Профессионализм управления

 

Эффективность управления недвижимостью в жи­лищной сфере во многом зависит от того, кто ею уп­равляет. Уровень квалификации и деловые качества кадров - решающий фактор повышения эффектив­ности управления недвижимостью. Чрезвычайно важ­но также, чтобы финансовое состояние управляющей организации зависело oт результатов ее деятельности. Поэтому не рекомендуется создавать управляющие организации в форме структурных подразделений администрации города или в форме муниципальных уч­реждений. Отсутствие возможности зарабатывать средства на развитие производства ориентирует руко­водителей таких структур на удовлетворение запросов администрации города, а не жителей домов, находящихся в управлении. Такие управляющие организа­ции ориентированы не на привлечение профессиона­лов по управлению недвижимостью, а на завоевание расположения чиновников, именно но этой причине они охотно принимают на работу родственников или друзей сотрудников администрации города. Неважно, как работает управляющая организация, важно иметь покровителей в администрации муниципального об­разования, и процветание обеспечено.

Непосредственное управление объектами недви­жимости является функцией, не свойственной собственнику. Тем более что администрацию города трудно назвать эффективным собственником. Если глава администрации муниципальною образования поставил своей целью улучшение условий прожива­ния горожан, то он должен быть заинтересован в привлечении в эту сферу профессиональных управ­ляющих имуществом.

1.2. Специфика жилищного фонда как объекта управления

Среди объектов недвижимости жилищный фонд выделяется прежде всего своей социальной значи­мостью. В жилом помещении человек проводит боль­шую часть своей жизни. И с этим связаны более жест­кие требования к состоянию жилищною фонда, к предоставлению коммунальных услуг, к обеспечению безопасности проживания.

Управление жилищным фондом имеет ряд особен­ностей. отличающих жилье от других объектов недви­жимости. В соответствии с данными Госстроя, в Рос­сии 55% всего жилищного фонда принадлежит частно­му сектору экономики, 24,7% — муниципальным об­разованиям и 10,1% — государственным структурам. По факту каждый многоквартирный дом является кон­доминиумом. Иными словами, дом имеет несколько собственников. Собственниками являются физические лица, приватизировавшие жилые помещения или по­лучившие их в собственность на других основаниях. юридические лица. сдающие помещения в наем или использующие их для собственных нужд. Наиболее крупные собственники жилищного фонда — муници­палитеты.

С наличием у объекта недвижимости нескольких собственников связана специфика управления им. В соответствии с законом цели управления должны сформулировать собственники общим решением. Так происходит в домах, где организованы жилищ­ные кооперативы или товарищества собственников жилья. В домах, находящихся в управлении муници­пальных предприятий или ведомств, цели управле­ния объектами недвижимости определяет муниципа­литет или соответствующее ведомство. Другие собственники не участвуют в управлении жилищным фондом — независимо от доли их собственности в общем имуществе. Известны случаи, когда орган местного самоуправления управляет жилым домом, в котором доля муниципального жилья равна нулю. Управление объемом недвижимости одним соб­ственником без согласования с другими имеет свои преимущества и свои недостатки. Основное преимущество такого управления — возможность достаточно быстро определять цели управления объектом недвижимости, решать оперативные задачи, возникающие в процессе управления. Такой подход позволяет оперативно реагировать на изменение цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, вести постоянный мониторинг деятельности управляющей организации. В настоящее время весь государственный, муниципальный и ведомственный жилищный фонд управляется именно таким обратом. Один собствен­ник управляет имуществом, не согласовывая прог­рамму управления с другими собственниками. Имен­но в этом и заключается основной недостаток действующей системы управления. Ущемляются пра­ва других собственников. Такой подход к управле­нию недвижимостью работает до тех пор, пока собственников устраивает то. как управляют их до­лей недвижимого имущества. Если один из собствен­ников жилого дома решит воспользоваться своими правами, это может причинить множество неприят­ностей и управляющей организации, и муниципали­тету или ведомству. Такие прецеденты в России уже есть: собственник отдельного помещения решением суда блокирует частично выполненные работы но благоустройству подвалов, не оплачивает отдель­ные услуги и отстаивает свою позицию в суде.

Сегодня население пассивно и не желает прини­мать участие в управлении жилищным фондом. Во из­бежание дальнейших недоразумений необходимо юридически закрепить существующую ситуацию, зак­лючив с собственниками договор на управление их до­лями в общем имуществе. Такой договор оградит уп­равляющую организацию от возможных неприят­ностей.

Другой особенностью жилищного фонда как объ­екта управления является его неоднородность. Каждый жилой дом обладает различным уровнем комфортно­сти проживания, определяющимся различными потре­бительскими свойствами жилой единицы как товара.

Потребительские свойства жилища определяются широким спектром различных факторов, которые можно классифицировать следующим образом:

— факторы, характеризующие собственно жилище;

— факторы, характеризующие территорию, на кото­рой оно расположено.

К факторам, характеризующим собственно жили­ще, относятся:

— этажность. материалы стен. год постройки, сте­пень физического износа и фактическое состояние дома;

— степень благоустройства, характеризующаяся име­ющимся набором различных услуг, в первую оче­редь коммунальных;

— ресурсоемкость дома, под которой подразумевает­ся необходимый объем ресурсов различного ви­да — тепла, воды и др., необходимых для поддер­жания определенного уровня комфортности про­живания.

К факторам, характеризующим территорию, на которой расположен объект недвижимости, отно­сятся:

— расположение земельного участка в пределах му­ниципального образования;

— форма пользования земельным участком и ограничения, обременяющие земельный участок;  — площадь земельного участка, закрепленного  за объектом недвижимости;

— благоустроенность земельного участка, состояние проездов, тротуаров, подходов, площадь зеленых насаждений, состояние рекреационной зоны. Для поддержания того или иного уровня комфортности проживания в различных домах требуются соответствующие ресурсы (прежде всего финансовые и материальные), величина которых может варьиро­ваться в зависимости от многих факторов, основными из которых являются:

— исходное состояние жилищного фонда;

— имеющийся набор жилищно-коммунальных услуг;

— ресурсоемкость данного жилищного фонда, вклю­чающего установленное в нем сантехническое оборудование;

— площадь и благоустроенность придомового зе­мельного участка, состояние твердого дорожного покрытия, тротуаров, газонов, кустарников, де­ревьев, зон отдыха и т.д.;

— уровень ущерба, наносимого объекту недвижимости проживающим в нем населением.

Все вышеперечисленное требует индивидуального подхода к каждому объекту недвижимости. Для каждого такого объекта, повторим, нужна программа уп­равления, учитывающая все особенности жилого дома и прилегающего к нему участка. От управляющей организации требуется знание строительных особен­ностей здания, особенностей оказания коммунальных услуг потребителям, расположения инженерных сетей как внутри дома, так и на территории земельного участка.

При построении системы управления жилищным фондом необходимо учитывать социальную значи­мость объектов недвижимости в жилищной сфере. Управляющей организации приходится повседневно встречаться с нанимателями и собственниками жилых помещений и членами их семей. Вся работа управля­ющей организации направлена на удовлетворение требований граждан, обеспечение их жилищно-коммунальными услугами, на устранение неисправностей инженерных сетей и строительных конструкций. В конечном счете, именно от оценки гражданами ра­боты управляющей организации должен зависеть ее успех на рынке услуг по управлению жилищным фон­дом. Управляющая организация должна уметь рабо­тать не только с собственниками жилищного фонда. но и со всеми горожанами, прожинающими в жилых домах.

В связи с тем, что управляющая организация отве­чает перед собственниками за полноту сбора жилищно-коммунальных платежей, она должна четко знать состав проживающих, а также арендаторов в передан­ных ей в управление жилищном и нежилом фондах и заключать с ними соответствующие виды договоров на предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Социальная значимость жилищного фонда нашла отражение в законодательстве Российской Федерации. Разработаны стандарты (нормативы) условий проживания граждан в жилищном фонде, а также предоставления коммунальных и жилищных услуг на­селению с заданным качеством и периодичностью.

Предоставляемое гражданам для проживания жи­лое помещение должно быть благоустроенным, отве­чать установленным санитарным и техническим тре­бованиям. Стандарт (норматив) условий проживания устанавливается с учетом особенностей и реальных возможностей города и соответствует существующему в городе уровню проживания граждан, обеспечиваю­щему наиболее комфортные и безопасные условия проживания, надежное и бесперебойное оказание коммунальных услуг.

Управляющая организация обязана обеспечить проживание собственников и нанимателей жилых по­мещении и их семей на уровне не ниже установлен­ных стандартов. В противном случае государственные контролирующие органы имеют право взыскать с управляющей организации или с собственников не­устойку за нарушение законодательства.

Отличительной чертой жилищною фонда как объекта управления является сложная система фи­нансовых потоков. Большая часть жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых в жилищном фонде, дотируется из бюджетов различных уровней. Во мно­гих муниципальных образованиях на управление жи­лищным фондом направляется часть средств, соби­раемых в качестве платы за аренду нежилых помеще­ний. Населению предоставляются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время предоставление льгот регламентируется 23 законода­тельными актами Российской Федерации. Кроме этого, льготы предоставляются на региональном и местном уровнях. В Российской Федерации более 40% населения имеют льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг. В стране действует система ад­ресной социальной помощи семьям с низкими дохо­дами. В 1998 г. субсидии получили 5.3% российских семей. В городах вводятся дифференцированные платежи за наем жилья, зависящие от степени его комфортности, а также вводятся дифференцирован­ные тарифы на жилищно-коммунальные услуги в за­висимости oт степени благоустройства жилья, его из­носа, занимаемой нанимателем жилья площади (из­лишки). Все это осложняет процедуру начисления платежей за жилищно-коммунальные услуги и фи­нансирование работ по управлению жилищным фон­дом. Управляющей организации необходимо отсле­дить поступление средств из всех источников финан­сирования. в том числе платежи каждого собствен­ника и нанимателя жилого помещения. Организовать учет поступления средств от пользователей — доста­точно сложная задача. Для ее решения в структуре управляющей организации создаются специальные подразделения. В отдельных городах создаются са­мостоятельные организации — расчетно-кассовые центры, обеспечивающие управляющие организации оперативной информацией о поступлении средств от населения.

 

1.3. Управление жилищным фондом как вид деятельности

Организации, специализирующиеся на управле­нии жилищным фондом и предоставлении комму­нальных услуг, являются, как правило, самостоятельными хозяйствующими субъектами — юридическими лицами. Они имеют самостоятельный баланс, расчетные и иные счета в банке, печать, бланки, штампы и другие реквизиты юридических лиц. Данные организации могут иметь различную организационно-правовую форму и форму собственности. Они могут как создаваться собственником-муниципалитетом или уполномоченными им органами, так и изначально являться коммерческими структурами, созданными третьими лицами. Они также могут быть созданы на базе бывших структурных подразделений жилищных трестов, поменявших форму собственности в процессе приватизации, которая, в свою очередь, может проходить как путем акционирова­ния, так и путем преобразования в хозяйственное товарищество.

Если организации, действующие в сфере ЖКХ. яв­лялись имущественно самостоятельными изначально или получили самостоятельность в процессе приватизации, то они обладают «абсолютным» правом собственности на все принадлежащее им имущество и самостоятельно отвечают по своим обязательствам.

Если же подобные организации создаются муниципа­литетом. то они могут быть учреждены как в качестве самостоятельных коммерческих организаций, так и в форме муниципальных унитарных предприятий или учреждений. В зависимости от организационно-правовой формы они будут нести различную ответ­ственность по своим обязательствам, и пользоваться различным объемом полномочий по управлению собственным или закрепленным за ними имуществом.

Особое место в ряду организаций, управляющих имуществом в жилищной сфере, занимают муници­пальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения.

Муниципальные унитарные предприятия

Сохранившиеся (не участвовавшие в приватиза­ции) государственные и муниципальные предприятия как коммерческие организации получили особый, са­мостоятельный статус. Унитарным предприятием coгласно п. 1 ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) признается коммерческая организация-несобственник. Такая особая организационно-правовая форма юридических лиц сохране­на новым кодексом только для государственной и му­ниципальной собственности.

Юридическое лицо — несобственник своего иму­щества — форма, несвойственная нормальному хо­зяйственному обороту, участниками которого всегда являются самостоятельные собственники. Наличие в нашем имущественном обороте юридических лиц – предприятий и учреждений, не являющихся собственниками, но выступающих в качестве его самостоятельных участников, — прямое следствие переходного характера этого оборота, сохранения в нем элемен­тов огосударствленной экономики.

В социалистической экономике появление юриди­ческих лиц — несобственииков, прежде всего госу­дарственных предприятий, вызвано тем очевидным обстоятельством, что само по себе государство как монопольный собственник важнейших видов имуще­ства не могло непосредственно управлять данным имуществом должным образом. Для этих целей оно и создавало предприятия, сохраняя за собой право собственности на их имущество. Сами же эти юриди­ческие лица получали от государства особое вещное право («оперативного управления», а впоследствии — «полного хозяйственного ведения»), неизвестное ни одному развитому правопорядку.

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий» начиная с 1994 г. прекращено создание «новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения». Указ ре­комендует эту меру другим субъектам государственной и муниципальной собственности (п. 11). Такого рода организации объявлены законом «унитарными», что подразумевает неделимость их имущества ни на какие вклады, паи или доли. в том числе его ра­ботников. поскольку оно целиком принадлежит собственнику-учредителю.

Не будучи собственниками закрепленного за ними имущества, муниципальные унитарные предприятия обладают целевой, а не общей, как другие коммерчес­кие организации, правоспособностью (п. 1 ст. 49, п. 1 ст. 113 ГК РФ). Данные предприятия имеют осо­бое ограниченное право хозяйственного ведения на государственное или муниципальное имущество. находящееся на их балансе. Устав является единствен­ным учредительным документом такого юридического лица. Помимо сведений о размере и источниках фор­мирования уставного капитала, в Уставе унитарного предприятия обязательно должны содержаться сведе­ния о предмете и целях его деятельности (абз. 2 п. 1 ст. 113 ГК РФ).

Унитарное предприятие не отвечает по обязательствам своего учредителя-собственника. Последний не несет ответственности своим имуществом по дол­гам унитарного предприятия, основанного на нраве хозяйственного ведения. По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежа­щим ему имуществом, вплоть до банкротства. Это не исключает действия общих правил ГК РФ о воз­можной дополнительной ответственности собствен­ника-учредителя по долгам созданной им организации в случаях, когда такая организация стала банкротом из-за выполнения обязательных для нее указаний собственника (п. 8 ст. 114, п. 3 ст. 56 ГК РФ).

Поскольку унитарное предприятие, основанное па праве хозяйственного ведения, исключает дополнительную ответственность собственника-учредителя по своим долгам, к его имуществу предъявляются повышенные требования. В соответствии с п. 2 cт. 295 ГК РФ, унитарное предприятие не вправе распоряжаться закрепленным за ним собственником недвижимым имуществом. Например, такое предприятие не вправе вносить в уставный капитал хозяйственных обществ закрепленное за ним недвижимое имущество без согласия собственника.

Особенности правового статуса унитарных пред­приятий будут предусмотрены специальным законом о государственных и муниципальных унитарных пред­приятиях, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации.

Муниципальные учреждения

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческою характера и финансируемая им полностью или частично.

Предусматривая  частичное  финансирование собственником созданного им учреждения, законодатель определил и возможность «зарабатывать» недостающие денежные средства. Учреждение имеет возможность заниматься деятельностью, направленной на получение прибыли. Об этом свидетельствует и норма о том. что учреждение может заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

Будучи полноправным субъектом гражданского оборота, учреждение, как всякое юридическое лицо, реализует свою деятельность на основании учредительных документов. В соответствии  с п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях к учредительным документам учреждения относятся решение собственника о создании учреждения и Устав, утвержденный собственником.

В Уставе наряду с положением о выполнении об­щих требований (п. 1 ст. 3 Закона о некоммерческих организациях) следует указать источник финансирования, основные функции, правовой режим имущества, его целевое назначение, права собственника в отношении принадлежащего учреждению имущества, а также наличие или отсутствие у учреждения права на самостоятельную хозяйственную деятельность.

Руководит учреждением на основе единоначалия должностное лицо. По общему правилу, назначает на должность руководителя учреждения и освобождает от нее собственник. Назначение руководителя учреждения в отличие oт подобного назначения на уни-тарных предприятиях, согласно ГК РФ, не является исключительным правом собственника.

Право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента фак­тической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника (п. 1 ст. 299 ГК РФ).

Учреждение же не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним иму­ществом и имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК РФ). Таким образом, никаким имуществом, нахо­дящимся в оперативном управлении, учреждение рас­поряжаться не вправе. Однако в случае необходимос­ти оно имеет право просить собственника о том, что­бы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.

Кроме того, в отличие oт собственника, владеюще­го и пользующегося принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению, учреждение реализует права владения и пользования только в строгом соответ­ствии с целями деятельности и назначением имущест­ва. В противном случае собственник может изъять из­лишнее, неиспользуемое или используемое не по наз­начению имущество (п. 2 ст. 296 ГК РФ) и распоря­диться им по своему усмотрению. Указанное право распространяется на все имущество учреждения, за исключением денежных средств.

Помимо распоряжения имуществом, назначения на должность и освобождения от нее руководителя, контроля за целевым использованием имущества и его сохранностью, за надлежащей реализацией целей дея­тельности, собственник вправе разрешать самостоя­тельную хозяйственную деятельность, принимать ре­шение о реорганизации, ликвидации учреждения, о продаже или об ином отчуждении имущества, за­крепленного за учреждением. В то же время новый собственник, приобретая вещь с обременением, обя­зан сохранить целевое использование имущества уч­реждения (ст. 300 ГК РФ). Вместе с тем на собствен­нике лежат обязанности по созданию всех необходи­мых условий для полноценного функционирования учреждения, и прежде всего своевременное финанси­рование. При недостаточности денежных средств собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Более детально права собственника должны быть от­ражены в Уставе учреждения.

Размер имущества учреждения может увеличивать­ся и уменьшаться. Возрастание объема имущества уч­реждения может свидетельствовать об увеличении фи­нансирования собственником. Однако на сегодняш­ний день это мало актуально, так как на практике собственник не выполняет своих обязательств по фи­нансированию учреждений на выплату заработной платы, не говоря уже о том, что сокращается, а порой и полностью отсутствует финансирование на приобретение нового оборудования и т. п.

Недвижимое имущество в жилищной сфере (жи­лищный фонд и объекты инфраструктуры), находяще­еся и муниципальной или государственной собствен­ности, может принадлежать муниципальному или госу­дарственному унитарному предприятию только на пра­ве хозяйственного ведения либо принадлежать муници­пальному или государственному учреждению только на праве оперативного управления. Организации других организационно-правовых форм управляют имуществом в жилищной сфере на основании договора дове­рительного управления или договора управления иму­ществом, разновидности договора оказания услуг.

Право хозяйственного ведения и право оперативно­го управления

Право хозяйственного ведения и право оперативно­го управления составляют особую разновидность вещ­ных прав, неизвестную развитому законодательству. Это — вещные права юридических лиц по хозяйствен­ному и иному использованию имущества собственника.

При планово-регулируемой экономике государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно управлять принадле­жащими ему объектами, и одновременно не желая утратить на них право собственности, было вынужде­но выпускать в имущественный оборот «самостоятельные» юридические лица — «предприятия» и «учреж­дения», закрепляя за ними свое имущество на ограни­ченном вещном праве. Субъектом нрава оперативного управления могут быть учреждения (ст. 120 ГК РФ), относящиеся к некоммерческим структурам.

Различие прав хозяйственного ведения и оператив­ного управления состоит в содержании и «объеме» правомочий, которые они получают oт собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяй­ственного ведения, принадлежащее предприятию, осуществляющему разрешенную ему собственником предпринимательскую деятельность, в силу этого яв­ляется более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать некоммер­ческим по характеру деятельности учреждениям.

В соответствии со ст. 294 ГК РФ право хозяй­ственного ведения — это право государственного или муниципального унитарною предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собствен­ника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами.

Имущество, переданное унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из факти­ческого обладания собственника-учредителя и зачис­ляется на баланс предприятия. Собственник уже не может осуществлять в отношении этою имущества правомочия владения и пользования (а в значительной мере — и правомочие распоряжения). Следует учитывать и то, что имуществом, находящимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они отвечают по своим собственным долгам н не отвечают по обяза­тельствам создавшего их собственника, поскольку оно становится «распределенным» государственным или муниципальным имуществом.

Собственник создает предприятие-несобственника (включая назначение директора, утверждение Ус­тава и определение объема правоспособности). В отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, собственник-учредитель сохраняет правомочия, предусмотренные п. 1 cт. 295 ГК РФ, т.e. он имеет право:

- реорганизовывать и ликвидировать предприятие;

- осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего пред­приятию имущества (в частности, проводить пе­риодические проверки его деятельности);

- получать часть прибыли от использования пере­данного предприятию имущества.

     Только при ликвидации или реорганизации пред­приятия допускаются изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия предприятия, но с соблюдением прав и интересов его кредиторов.

Унитарное предприятие имеет право отчуждать и распоряжаться недвижимым имуществом (прода­вать, сдавать в аренду или в залог, вносить в качестве вклада в уставный или складочный капитал обществ и товариществ) только с согласия собственника.

Что касается движимого имущества, то им пред­приятие распоряжается самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не будут предус­мотрены соответствующие ограничения (абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ). Таким образом, даже подзаконный акт федерального правительства может ограничить права унитарною предприятия по распоряжению зак­репленным за ним на праве хозяйственного ведения государственным или муниципальным имуществом, в том числе движимым.

Право оперативного управления в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ — это право учреждения владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативною управления излишнее, неиспользу­емое или используемое не но назначению имущество и распорядиться им но своему усмотрению. Из этого следует, что изъятие имущества у учреждения возможно лишь в этих трех предусмотренных законом случаях.

Право хозяйственного ведения или оперативного управления на имущество собственника возникает у предприятия или учреждения с момента фактической передачи этою имущества, если иное не установ­лено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (п. 1 ст. 299 ГК РФ). Таким мо­ментом можно считать дату утверждения баланса предприятия или поступления имущества по смете. Важность определения этого момента связана с тем. что начиная с него на предприятие или учреждение пе­реходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имущест­вом по обязательствам перед своими кредиторами, тог­да как учредитель-собственник по общему правилу уже не отвечает этим имуществом перед своими креди­торами.

Право хозяйственного ведения и право оператив­ною управления не предусматривают возможность заключения договора между собственником и уполно­моченным им лицом, который бы ограничил право распоряжения переданным имуществом. Право распоряжения имуществом регламентируется Гражданским кодексом Российской Федерации.

Бессрочный характер хозяйственного ведения и оперативного управления жилищным фондом накладывает определенные ограничения на взаимоотношения между собственником и руководителем уни­тарного предприятия или учреждения. Так, трудовой контракт с руководителем подобной организации не может иметь срочный характер. В соответствии с Кодексом законов о труде Российской Федерации «срочный трудовой договор (контракт) заключается в случаях, когда трудовые отношения не могут быть установлены па неопределенный срок с учетом харак­тера предстоящей работы, или условий ее выполне­ния, или интересов работника, а также в случаях, не­посредственно предусмотренных законом». Таким образом, контракт с руководителем унитарного предприятия или учреждения должен быть бессрочным. В России уже есть прецеденты судебных решений о замене срочной формы договора с руководителем муниципального предприятия на бессрочную.

Следует обратить внимание на существующее неравноправие собственников жилья. По данным Госкомстата России, к началу 2000 г. было приватизировано более 59% муниципального и государственного жилищного фонда. По факту любой многоквартирный дом имеет нескольких собственников. Иными слова­ми, многоквартирные дома являются кондоминиумами. Муниципалитет как один из собственников может иметь долю в общем имуществе. Зачастую весь дом как объект недвижимости передается в хозяйственное ведение муниципального предприятия или оперативное управление муниципального учреждения. Такой под-ход противоречит законодательству в части нарушения прав собственности лиц, имеющих долю в общем имуществе, которым распоряжается организация без

их на то согласия; а также в части передачи частной собственности в хозяйственное ведение или оперативное управление. В хозяйственное ведение или оперативное управление может передаваться только муниципальная или государственная собственность. Орган местного самоуправления вправе передать свою долю в общем имуществе в хозяйственное ведение или оперативное управление, при этом он теряет право распо­ряжаться этим имуществом. Это право переходит к уполномоченной организации.

Доверительное управление имуществом

По договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает на определенный срок имущество в доверительное уп­равление другой стороне (доверительному управляю­щему), которая обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя).

Таким образом, предметом договора доверитель­ного управления является совершение управляющим любых юридических и фактических действий и интересах выгодоприобретателя, если только та­кие действия прямо не исключены законом или до­говором.

При этом существенным признаком данного дого­вора является то, что передача имущества в довери­тельное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляю­щему.

Таким образом. несмотря на то, что в отношении переданного в доверительное управление имущества управляющий осуществляет правомочия собственни­ка (в пределах, установленных законом или догово­ром), он не имеет права собственности на это имуще­ство и действует не в своих интересах, а в интересах учредителя управления (или назначенного им выгодоприобретателя), хотя и от своего имени.

Сторон договора доверительного управления иму­ществом две — учредитель управления и доверительный управляющий. Учредителем доверительного управления может быть любой собственник имущества, а в случаях, предусмотренных ст. 1026 ГК РФ, и другое лицо. При этом лицо, имеющее имущество в хозяйственном веде­нии или оперативном управлении, не может учредить управление, ибо оно не в состоянии наделить управля­ющего возможностью осуществлять правомочия собственника, поскольку само ими не обладает.

В качестве доверительного управляющего может выступать лишь профессиональный участник иму­щественного оборота — коммерческая организация или индивидуальный предприниматель.

Запрет на участие государственных или муници­пальных предприятий и качестве доверительных уп­равляющих связан с возможной ответственностью уп­равляющего по обязательствам принадлежащим ему имуществом (ст. 1022 ГК РФ), а ограниченный характер прав этих юридических лиц на закрепленное за ними имущество исключает такую возможность. Очевидна причина, но которой доверительным управ­ляющим не могут быть некоммерческие организации и граждане, не являющиеся предпринимателями, — управляющий должен постоянно осуществлять пред­принимательскую деятельность по совершению юри­дических действий и заключению сделок, а указанные субъекты такой возможности лишены.

Выгодоприобретатель не является стороной дого­вора доверительного управления имуществом, за иск­лючением случаев, когда выгодоприобретатель и учре­дитель управления (собственник имущества) совпадают в одном лице.

Правовое положение «стороннего» выгодоприобретателя регулируется ст. 430 ГК РФ, устанавливаю­щей общие правила заключения договоров в пользу третьего лица. Согласно п. 1 ст. 430 ГК РФ выгодоприобретатель — третье лицо вправе требовать от управляющею надлежащею исполнения обяза­тельств по договору в свою пользу, а для досрочного прекращения или изменения договора доверительного управления может потребоваться ею согласие, если иное не предусмотрено законом или договором.

Доверительный управляющий выгодоприобретателем но договору доверительного управления имущест­вом быть не может.

Объект доверительного управления. Объектом до­верительного управления может быть не любое иму­щество собственника. В п. 1 ст. 1013 ГК РФ прямо указывается, что к таким объектам относятся, в част­ности, предприятия и другие имущественные комп­лексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижи­мому имуществу.

Существенные условия договора. 'Закон устанавли­вает существенные условия договора доверительного управления имуществом, при отсутствии которых дого­вор считается незаключенным. К их числу относятся:

— условия о точном составе передаваемого в управле­ние имущества (так как оно по окончании срока договора по общему правилу подлежит возврату учредителю управления);

— наименование выгодоприобретателя, в пользу ко­торого учреждается доверительное управление;

— размер и форма вознаграждения, выплачиваемого управляющему, если договор не признан сторона­ми безвозмездным;

— срок действия договора  (такой договор является срочным, причем срок его действия не может пре­вышать 5 лет).

Форма договора. Договор доверительного управле­ния имуществом должен быть заключен в письменной форме, иначе он может быть признан недействитель­ным (ничтожным).

Передача в доверительное управление недвижи­мости должна быть оформлена по правилам договора продажи недвижимого имущества. В частности, пере­дача недвижимости осуществляется по подписываемо­му сторонами передаточному акту или иному доку­менту о передаче. При передаче в доверительное уп­равление предприятия как имущественного комплек­са необходимы акт инвентаризации имущества, бух­галтерский баланс, заключение независимою аудито­ра о составе и стоимости имущества предприятия и перечень всех его долгов (обязательств). Все это зна­чительно осложняет и удорожает процедуру передачи жилищною фонда в доверительное управление.

Необходимо также отметить, что имущество, пере­данное в доверительное управление, обособляется от другого имущества учредителя управления, а также от имущества доверительного управляющего.

С этой целью имущество отражается у доверительного управляющею на отдельном балансе, и по нему ведется самостоятельный учет. Более того, для расче­тов по деятельности, связанной с доверительным уп­равлением, открывается отдельный банковский счет.

В связи с вышеизложенным, возникают определен­ные сомнения в том, что при передаче полномочий собственника управляющей организации, созданной в иной организационно-правовой форме, чем муници­пальное учреждение или муниципальное унитарное предприятие, должен использоваться именно договор доверительного управления муниципальным имуществом.

Действительно, с одной стороны, нет никаких правовых ограничений для передачи жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры в доверительное управление коммерческой организации на условиях, рассмотренных выше. Однако, с другой сто­роны, практическая реализация данного вида правоот­ношений сторон именно в жилищно-коммунальной сфере наталкивается на труднопреодолимые ограни­чения, вытекающие из законодательства и не позволя­ющие в полной мере реализовать преимущества дан­ного вида договоров применительно к управлению объектами данной сферы.

Прежде всего, к таким ограничениям можно от­нести положения ч. 3 ст. 1013 ГК РФ о том, что в до­верительное управление не может быть передано иму­щество. находящееся в оперативном управлении или хозяйственном ведении, до момента ликвидации соот­ветствующего юридического лица или поступления данною имущества во владение собственника по иным предусмотренным законом основаниям. По­скольку весь жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры, за исключением вновь принима­емых муниципалитетами от ведомств в порядке пере­дачи ведомственною жилья, находятся именно на пра­ве хозяйственного ведения у муниципальных унитар­ных предприятий и на праве оперативного управления у муниципальных учреждений, собственник-муниципалитет должен сначала ликвидировать соответствую­щее предприятие или учреждение, понеся определен­ные расходы, а потом быть готовым создать его вновь, если коммерческая организация (доверительный уп­равляющий) не справится с возложенными на нее обя­занностями.

Кроме того, Гражданский кодекс Российской Феде­рации выдвигает требование государственной регистрации передачи недвижимости в доверительное управле­ние, что также вызывает дополнительные расходы, ко­торые зависят от масштабов муниципального образова­ния, а также стоимостных и количественных объемов передаваемого имущества.

Указанные выше проблемы могут вызвать многочис­ленные споры между управляющей организацией и му­ниципалитетом, но если спор о защите прав владения может быть урегулирован в досудебном порядке в слу­чае его возникновения между муниципалитетом и уч­режденным им юридическим лицом, то вряд ли его удастся разрешить подобным образом с независимой коммерческой организацией.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 1022 дове­рительный управляющий несет ответственность за причиненные убытки, если не докажет, что эти убытки произошли вследствие обстоятельств непре­одолимой силы, либо действий выгодоприобретателя или учредителя управления, а в соответствии с ч. 3 ст. 1022 ГК РФ, долги по обязательствам, воз­никшим в связи с доверительным управлением иму­ществом, погашаются за счет этого имущества. В случае его недостаточности, взыскание может быть обращено на имущество доверительного управляющего, а при недостаточности и его имущества - на имущество учредителя управления, не переданное в доверительное управления.

С учетом того, что на сегодняшний день, в Российской Федерации нет практически ни одной жилищной и коммунальной организации, которая не имела бы кредиторской задолженности перед третьими лицами, при одновременной дебиторской задолженности перед ней самой со стороны соответствующих бюджетов и населения, коммерческая организация — доверительный управляющий не будет нести ответственность за некачественное выполнение сво­их функций, вызванное недостаточностью финанси­рования со стороны бюджетов, и хроническими неп­латежами населения. Объекты же коммунальной инфраструктуры и, например, нежилые помещения в жилищном фонде смогут на основании судебного решения поменять своего собственника помимо того, что взыскание может быть наложено и на иное муниципальное имущество или муниципальную казну в целом.

Уже известны случаи, когда юридические лица, входящие в РАО «ЕЭС» и РАО «Газпром» (задолженность перед которыми со стороны жилищно-коммунальных предприятий особенно велика и исчисляется в масштабах страны сотнями миллиардов рублей), предпринимают активные попытки стать собственни­ками муниципальных электрических и газовых сетей и соответствующих объектов муниципальной инфраструктуры в обмен на погашение задолженности пе­ред ними со стороны муниципальных жилищно-коммунальных предприятий. Возможность подачи соответствующих исков с обращением взыскания на муниципальное имущество создаст правовую базу для повторения подобных попыток.

Хотя возможность заключения договоров дове­рительного управления имуществом и рассматривается соответствующими муниципальными органами в отдельных регионах страны, на сегодняшний день, по имеющейся информации, ни один подобный договор на управление жилищным фондом, находя­щимся в хозяйственном ведении (оперативном управлении), в отличие от всех иных договоров, широко применяемых на практике, заключен еще не был. Кроме того, существуют иные формы построения взаимоотношений муниципалитета как собственника жилищного фонда и управляющей ор­ганизации. Они фиксируются, например, договора­ми, составленными по типу договоров возмездного оказания услуг.

 

Договоры возмездного оказания услуг

 

По договору возмездного оказания услуг исполни­тель обязуется совершить определенные действия в интересах заказчика или третьего лица — выгодополучателя. Характерными договорами возмездного ока­зания услуг являются договоры муниципального зака­за на предоставление жилищно-коммунальных услуг и договоры на управление жилищным фондом.

Договоры муниципального заказа на предоставле­ние жилищно-коммунальных услуг. В последнее вре­мя эти договора активно используются в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Договор муниципального заказа имеет ряд сущест­венных преимуществ по сравнению с договорами на хозяйственное веление и оперативное управление, а также отдельные преимущества в сравнении с дого­вором доверительного управления. Договор муници­пального заказа позволяет собственнику самому опре­делить. какие работы по управлению он передает уп­равляющей организации. Договор муниципального заказа — срочный и позволяет создать стимулы для эффективной работы управляющей организации. Он может быть заключен с организацией любой фор­мы собственности, в том числе с муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, и не подлежит регистрации в органах юстиции.

Вместе с тем договор муниципального заказа имеет ряд недостатков. В частности, он выхолащивает функ­ции управляющей организации, которая превращается в контролирующий орган, теряя самостоятельность в принятии управленческих решений. Управленчес­кие функции остаются за администрацией города, по­скольку именно она определяет объемы работ, их качество. стоимость и финансирует их исполнение. При введении муниципального заказа управляющие орга­низации становятся звеном, выполняющим функции расчетно-кассового центра, дополненные правом контроля за объемами и качеством предоставляемых услуг. В таких условиях не имеет смысла говорить о развитии конкуренции в сфере управления жилищным фондом.

Концепция муниципального заказа находится в прямом противоречии с основными идеями развития рыночных отношений в жилищной сфере:

— создается специальный механизм хозяйствования для одной формы собственности на жилищный фонд — муниципальный, что нарушает принцип равных возможностей для жилищного фонда лю­бой формы собственности;

— по существу, ликвидируется управление жилищ­ным фондом как вид бизнеса; создается чрезвы­чайно, на наш взгляд, опасная ситуация, когда го­родская администрация выступает субъектом хо­зяйственных взаимоотношений.

Договор управления жилищным фондом. Формой договора оказания возмездных услуг является и так называемый договор на управление, применяемый в некоторых городах при привлечении на конкурсной основе частных организаций к управлению жилищным фондом.

При заключении договора собственник вправе определить функции, передаваемые управляющей орга­низации. Например, на основании договора управле­ния жилищным фондом он может поручить управляю­щей организации вести учет переданною в управление имущества, при этом, потребовав отражать имущество на отдельном балансе или за балансом. С целью обособления расчетов по деятельности, связанной с управ­лением, открывается отдельный банковский счет.

Договор позволяет учесть все необходимые условия для эффективной работы управляющей организации. не ограничивая ее инициативу в управлении жилищ­ным фондом. Форма договора может быть единой для управляющих организаций любых форм собственнос­ти, а также для любых собственников жилищного фонда, включая собственников (физических лиц) от­дельных помещений. Различие может заключаться только в предоставлении управляющей организации права заключать договоры найма жилых помещений.

Договор на управление должен быть заключен со всеми собственниками жилищного фонда, только в этом случае объект недвижимости (кондоминиум) может находиться на балансе управляющей организа­ции. В случае отказа отдельных собственников от зак­лючения договора на балансе управляющей организации будет состоять только часть объекта недвижимос­ти, но это не освобождает собственника, отказавше­гося заключить договор, от оплаты предоставляемых ему жилищно-коммунальных услуг.

Формирование договорных отношений между собственником жилищного фонда и управляющей ор­ганизацией — важная задача сегодняшнего дня. Прини­мая во внимание важность и сложность проблемы договорных отношений, следует считать приоритетной за­дачей органов местного самоуправления разработку по­ложения о порядке формирования договорных отноше­ний в сфере управления жилищным фондом. Положе­ние должно быть ориентировано на развитие рыноч­ных принципов взаимоотношений собственника жи­лищного фонда и управляющей организации.

 

ГЛАВА 2. КАК ОРГАНИЗОВАТЬ УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

 

2.1. Разделение функций управления жи­лищным фондом на функции соб­ственника и функции управляющей ор­ганизации как необходимая предпо­сылка повышения эффективности управления муниципальным жилищ­ным фондом

В последние годы практика реформирования жилищно-коммунального хозяйства в городах Россий­ской Федерации убедительно показывает, что созда­ние эффективных механизмов управления муници­пальным жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением достигается путем вычленения функ­ции собственника жилищного фонда и делегирования им на конкурсной основе функций управления недви­жимостью специализированным организациям. Таким образом, в основу построения эффективной системы управления жилищным фондом положено рациональ­ное разделение функции между собственниками жи­лищного фонда (или организациями, уполномоченны­ми выступать от лица собственника), организациями по управлению жилищным фондом и подрядными жилищно-эксплуатационными и коммунальными орга­низациями. Это позволяет снижать стоимость жилищно-коммунальных услуг при сохранении прежнего уровня качества их предоставления.

Итак, система управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне муниципального образова­ния состоит из трех звеньев:

— собственники жилищного фонда и других объек­тов недвижимости;

—— организации по управлению муниципальным жи­лищным фондом;

— подрядные организации, обеспечивающие предос­тавление жилищно-коммунальных услуг. Повышение эффективности управления и финан­сирования жилищно-коммунального хозяйства муни­ципальных образований осуществляется:

— на уровне местного самоуправления путем детали­зации функции и устранения их дублирования;

— на уровне управления жилищным фондом путем повышения хозяйственной самостоятельности управляющих организаций и привлечения к этому потенциально конкурентному виду деятельности хозяйствующих субъектов различных организаци­онно-правовых форм:

— на уровне выполнения комплекса подрядных работ путем формирования конкурентной среды в сфере обслуживания жилищного фонда и равноправных отношений между заказчиком и исполнителем с учетом реально складывающихся условий хозяй­ствования.

Свобода в выборе способа управления жилищным фондом, данная органам местною самоуправления, привела к появлению в Российской Федерации раз­личных управленческих схем. отличающихся распре­делением функций собственника жилищного фонда. управляющей организации и подрядных организаций. Известны следующие схемы управления жилищным фондом:

1. Функции собственника жилищною фонда вы­полняет администрация муниципального образова­ния, функции управляющей организации и обслуживания совмещены, и их выполняют организации, на балансе которых находится муниципальный жилищ­ный фонд, — жилищные тресты. Тресты нанимают подрядные организации, поставляющие ресурсы и выполняющие специальные виды работ, такие, как вывоз твердых бытовых отходов, дератизация и др. Такая схема управления жилищным фондом сложи­лась в период плановой экономики и не претерпела изменений в настоящих условиях. Основным ее достоинством является неначисление налога на добав­ленную стоимость на платежи населения за жилищ­ные услуги.

Существуют субъективные факторы, поддерживающие такую схему управления. Администрация горо­да имеет возможность руководить процессом обслу­живания жилищного фонда, решать «важные» для своих работников проблемы. Сохраняются админист­ративные рычаги руководства отраслью. В сельской местности такая модель управления оправдана из-за малых объемов жилищного фонда, недостаточных для формирования интереса хозяйствующих субъектов к управлению жилищным фондом как к самостоятель­ному виду деятельности. Однако в условиях построе­ния рыночных отношений во всех сферах экономики применение такой модели управления жилищным фондом не оправдано. К числу ее основных недостатков следует отнести сдерживание процесса формиро­вания конкурентных отношений в сфере содержания и обслуживания жилищного фонда, высокую стои­мость предоставляемых услуг при низком их качестве, ориентацию трестов на удовлетворение интересов ад­министрации города, а не горожан, прожинающих в жилищном фонде.

2. Функции собственника жилищною фонда н функции управляющей организации совмещены, и их выполняет структурное подразделение администрации муниципального образования или уполномоченная им организация. При этом структура жилищных трестов реорганизации не подвергается. Жилищно-коммунальные услуги предоставляются жилищными трестами, которые заключают договоры на поставку ресурсов с ресурсоснабжающими организациями. Как правило, от лица администрации эти функции испол­няет управление жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ) или департамент ЖКХ в форме му­ниципального учреждения. Преобразования системы управления жилищным фондом заканчиваются пере­распределением финансовых потоков.

Отличие от предыдущей схемы заключается в том, что средства населения поступают не жилищному тресту, на балансе которого находится жилищный фонд, а структуре администрации города, которая распоряжается этими финансами. При формирова­нии подобной структуры основным доводом в пользу реорганизации является тот, что структура админи­страции города лучше распорядится финансовыми средствами, чем жилищный трест. Помимо того, что этот вариант повторяет все недостатки предыдущего, он еще и усугубляется вмешательством администра­ции города в хозяйственную деятельность жилищно-коммунальных организаций, что приводит к сниже­нию эффективности их работы. Кроме этого, на платежи населения начисляется налог на добавленную стоимость, что удорожает стоимость работ. Подоб­ные структуры созданы во Владимире, Гусь-Хрустальном (Владимирская область), Заволжье (Нижегородская область).

3. Функции собственника муниципального жи­лищного фонда и управляющей организации совме­щены, и их выполняет хозяйствующий субъект в форме муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения. Жилищные тресты ре­организованы, сформированы подрядные жилищные организации. Управляющая организация заключает договоры на техническое содержание и обслужива­ние жилищного фонда, а также на поставку ресурсов с ресурсоснабжающими предприятиями. Такая схема управления жилищным фондом намного предпочтительнее двух предыдущих, поскольку создаются ус­ловия для конкуренции в сфере содержания и обслу­живания жилищного фонда, выполнения капиталь­ного ремонта жилищного фонда и специальных видов работ.

Однако отсутствие экономических стимулов к снижению стоимости выполняемых работ и предоставляемых услуг не всегда приводит к желаемым ре­зультатам. Обладая правами собственника, управляю­щие организации усиливают свое влияние на подряд­ные организации и не создают предпосылок для прихода в эту сферу экономики других организаций. Тем не менее, опыт преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации свидетельствует, что рано или поздно управляющие органи­зации начинают проводить конкурсы на выполнение работ, что позитивно сказывается на их объемах и качестве выполнения.

Какие еще недостатки есть у этой схемы управления жилищным фондом? Совмещение функции собственника и управляющей организации создает для последней льготные условия работы, делает эту работу бесконтрольной, что негативно сказывается на ее эффективности. Кроме этого, такая схема управления ущемляет права других собственников жилья. Как уже отмечалось, любой объект недвижи­мости в жилищном фонде является кондоминиумом, имеет несколько собственников. Все другие собствен­ники при такой схеме выпадают из управления собственностью, их права ущемляются органом мест­ною самоуправления.

4.) Функции собственника, управления и обслужи­вания разделены и выполняются различными субъекта­ми. Функции собственника выполняет администрация муниципального образования, функции управления — управляющие жилищные организации, функции обслуживания и поставки ресурсов — подрядные жилищно-эксплуатационные и ресурсоснабжающие орга­низации. Этот вариант схемы управления муниципаль­ным жилищным фондом, на наш взгляд, наиболее оптимален. Но такая схема управления сегодня имеет один недостаток: платежи населения за жилищные услуги облагаются налогом на добавленную стоимость. Однако российский опыт свидетельствует, что эффек­тивность данной схемы значительно превышает ущерб, причиняемый возникающим налогом. Она ли­шена недостатков, присущих рассмотренным выше схемам, и именно ее реализации посвящена настоящая книга.

В соответствии с Программой демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 г., одобренной Поста­новлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. № 1613, важным моментом являет­ся разделение функций собственника муниципально­го жилищного фонда и функций управления и обслу­живания жилищного фонда вне зависимости от мас­штабов муниципального образования. Эта программа не была реализована муниципальными образованиями в полной мере и не потеряла своей актуальности и практической значимости.

Функции собственника жилищного фонда

Поговорим теперь о совершенствовании структу­ры управления и финансирования жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования на уровне органа местного самоуправления. Организа­ции, уполномоченные выступать от лица администра­ции муниципального образования — собственника муниципального жилищного фонда на территории муниципального образования, могут называться по-разному. Это может быть департамент (комитет. управление, отдел) по жилищно-коммунальному хо­зяйству администрации города, департамент город­ского хозяйства, департамент жизнеобеспечения го­рода. Далее мы будем называть эту структуру департа­мент ЖКХ.

Название указанной структуры (департамент, ко­митет, управление, отдел) зависит от того, какие на­именования структурных подразделений приняты в самой администрации города, чья структура утвержда­ется либо исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления — местной администраци­ей, либо представительным органом местного само­управления — местной думой, а также от величины муниципального образования. Обычно в крупных муниципальных образованиях — городах с населением более 100 тыс. человек это департамент, в городах и районах с населением or 50 до 100 тыс. человек — комитет, а в городах и районах с населением менее 50 тыс. человек — отдел.

Прежде чем говорить о функциях, структуре и ста­тусе департамента ЖКХ, рассмотрим различные вари­анты того, как распределяются функции собственни­ка в пределах администрации муниципального обра­зования. На взгляд авторов, некоторые варианты такого распределения негативно отражаются на эф­фективности управления жилищным фондом.

1. В городах с районным делением (Нижний Нов­город, Саратов, Хабаровск, Казань и др.) функции собственника жилищного фонда распределены между четырьмя структурными подразделениями местной ад­министрации:

— комитетом по управлению муниципальным имуще­ством (КУМИ) в части распоряжения муниципаль­ной собственностью; КУМИ передает организаци­ям любых форм собственности муниципальный жилищный фонд в оперативное управление, хозяй­ственное ведение или в другой вид управления, предусмотренный Гражданским кодексом Рос­сийской Федерации:

— департаментом финансов в части перечисления финансовых средств жилищным и коммунальным предприятиям; кроме этого, в некоторых муници­пальных образованиях департамент финансов ут­верждает смету доходов и расходов жилищных ор­ганизаций;

— департаментом жилищно-коммунального хозяй­ства в части формирования городской политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, подготовки нормативных актов главы администрации города, регламентирующих деятельность жилищно-коммунальных организаций;

— администрациями административных районов го-рода в части финансирования работ по благоуст­ройству, перечисления бюджетных финансовых средств и оперативного управления управляющи­ми организациями.

     Подобная система распределения обязанностей собственника по управлению жилищным фондом внутри структуры администрации муниципального образования имеет ряд недостатков.

2. Вторая схема является частным случаем первой и существует в муниципальных образованиях — городах без административного деления на районы или округа, где функции собственника жилищного фонда распределены между такими структурными подразделениями местной администрации, как КУМИ, депар­тамент финансов и департамент ЖКХ.

В некоторых городах департамент ЖКХ разделен на две структуры — жилищный комитет и комитет по городскому хозяйству администрации муниципального образования, определяющие соответственно политику содержания и ремонта жилья и предоставления коммунальных услуг. Такой подход препятствует формированию единой политики в жилищно-коммунальном хозяйстве муниципального образования.

Кроме того, формирование заказа на работы по благоустройству общегородских территорий, ремонту дорожно-мостового хозяйства, которые осуществляются на бюджетные средства, зачастую совмещается с обеспечением населения жилищно-коммунальными услугами. При этом нет четкого разграничения бюджетных средств, направляемых на дотирование предприятий, предоставляющих жилищно-комму­нальные услуги населению, и на благоустройство городских территорий. Это приводит к перераспреде­лению средств и использованию их не по назначе­нию. Кроме этого, принципы формирования заказа на работы по благоустройству существенно отличаются от принципов управления жилищным фондом. Поэтому благоустройством общегородских террито­рий, ремонтом дорожно-мостового хозяйства должно заниматься другое подразделение. В его компетенцию можно также передать управление такими подотрас­лями жилищно-коммунального хозяйства, как банно-прачечное хозяйство, ритуальное обслуживание насе­ления и др.

3. Если финансирование жилищно-коммунального хозяйства осуществляется через департамент ЖКХ, то представителями собственника являются департамент ЖКХ и КУМИ. Этот вариант намного предпочтительнее рассмотренных выше. Большая часть функций собственника по управлению жи­лищным фондом сосредоточена в департаменте ЖКХ, который определяет правила управления жи­лищным фондом и распределяет бюджетные дота­ции. В городе появляется структура, которая в полной мере может отвечать за управление жилищным фондом. Недостаток такой системы вскрывается при организации конкуренции в сфере управления жилищным фондом или формировании договорных отношений между собственником и управляющей организацией. Распоряжается жилищным фондом КУМИ, а формирует правила управления департа­мент ЖКХ, и это усложняет формирование эффек­тивной экономической среды в сфере управления жилищным фондом.

4. Наличие единого представителя собственника по муниципальному жилищному фонду — департа­мента ЖКХ — способствовало бы ритмичному функ­ционированию жилищно-коммунального комплекса муниципального образования. Проблема управления жилищно-коммунальным комплексом — это пробле­ма муниципального масштаба. Важным шагом при организации работы департамента ЖКХ должно стать формирование единой в масштабах города по­литики управления жилищным фондом, создание равных условий для всех хозяйствующих субъектов, желающих участвовать в управлении жилищной не­движимостью, а также создание системы реального контроля уровня управления жилищным комплексом в муниципальном образовании в целом. Департаменту ЖКХ необходимо передать права распоряжения жилищным фондом, предоставить расчетный счет, на который будут поступать бюджетные средства, пред­назначенные для жилищно-коммунального хозяй­ства. Вопросы управления жилищно-коммунальным хозяйством из ведения административных районов следует передать в ведение департамента ЖКХ, со­средоточив все внимание районов на вопросах благоустройства. В районах можно оставить также право согласования титульных списков капитальных ремонтов на их территории. Если эти предложения бу­дут приняты, в администрации города появится структура, которая будет иметь возможность форми­ровать городскую политику в сфере жилищно-коммунального хозяйства и реализовывать эту политику за счет грамотного перераспределения бюджетных средств. При этом за департаментом финансов оста­ется контроль за правильностью использования средств департаментом ЖКХ.

Если в конкурсе на управление муниципальным жилищным фондом побеждает новая управляющая жилищная организация, департамент ЖКХ заключа­ет с ней соответствующий договор на управление. При этом департамент ЖКХ должен быть наделен полномочиями распоряжаться муниципальным жи­лищным фондом для передачи его в управление этой организации.

Вопросы эксплуатации жилищною фонда нахо­дятся в тесной взаимосвязи с вопросами ресурсоснабжения и ресурсосбережения. При этом возникают раз­личные конфликтные ситуации как методического, так и административною характера (согласование объемов ресурсопотребления, определение границ эксплуатационной принадлежности, проблемы ресур­сосбережения). В качестве арбитра в таких ситуациях выступает представитель собственника — департа­мент ЖКХ, который административно курирует эту сферу городского хозяйства.

     На уровне муниципального образования департа­мент ЖКХ как представитель собственника по муни­ципальному жилищному фонду определяет следу­ющие направления жилищной политики:

— определяет на период действия заключаемого договора перспективные цели и задачи управления;

— рассматривает и принимает решения по предложениям управляющей организации, касающимся воп­росов управления, содержания, улучшения состоя­ния жилищною фонда, финансовою обеспечения его содержания и эксплуатации, включая измене­ние бюджета и размеры платежей за жилищно-коммунальные услуги;

— обеспечивает возмещение затрат на управление жилищным фондом в соответствии с установлен­ными стандартами качества жилищно-коммунальных услуг и утвержденным планом управления (фи­нансовым планом) путем принятия бюджета и уста­новления необходимых размеров обязательных платежей для собственников, владельцев, нанима­телей и арендаторов жилых и нежилых помещений в переданном в управление жилищном фонде;

— предоставляет управляющей организации техни­ческую и другую документацию, необходимую для управления жилищным фондом;

— оказывает содействие управляющей организации в ее деятельности но управлению, принимает участиe в разрешении споров между управляющей организацией и собственниками, владельцами, нани­мателями и арендаторами жилых и нежилых поме­щений по вопросам объема, качества и оплаты жилищно-коммунальных услуг;

—выплачивает управляющей организации возна­граждение за деятельность по управлению жилищ­ным фондом

Департамент ЖКХ в установленном порядке может изменять стандарты качества жилищно-коммунальных услуг при условии финансового обеспечения их достижения, контролировать соответствие деятельности управля­ющей организации условиям договора на управление.

Количество структурных единиц, входящих в департамент ЖКХ, зависит от масштабов муниципального образования и объемов жилищного фонда. В общем случае в состав департамента ЖКХ входят жилищный отдел (управление), формирующий политику управления муниципальным жилищным фон­дом, курирующим вопросы содействия становлению товариществ собственников жилья, вопросы учета муниципального жилья; коммунальный отдел (управление), курирующий вопросы, связанные с деятельностью организации по предоставлению коммунальных услуг населению, а также вопросы ресурсосбере­ження и договорных взаимоотношений в сфере предоставления коммунальных услуг, отдел по ценообразованию и тарифам (управление по экономике) в жилищно-коммунальном хозяйстве

Рекомендуемая структура департамента ЖКХ администрации муниципального образования пред­ставлена на рис. 1.

Итак, мы рассмотрели функции единого представителя собственника муниципального жилищного фонда и ею структуру. Перейдем теперь к рассмотрению функций организаций по управлению муниципальным жилищным фондом.

 

Функции управляющей жилищной организации

 

Управление муниципальным жилищным фондом с целью обеспечения его содержания и ремонта, а так­же предоставления коммунальных услуг населению не есть что-то придуманное или навязываемое. Управление существовало и раньше, когда функции управления и обслуживания жилья были объединены в рамках одного предприятия — муниципальною жи­лищною треста. Как показала практика, такое объ­единение функции было выгодно при плановой эко­номике и административных методах управления. Разделение функций управления и обслуживания жи­лищного фонда, выделение управляющей жилищной организации в самостоятельную структуру осуще­ствляются с целью демонополизации сферы обслужи­вания жилья и организации его конкурсного обслу­живания. В последующем при наличии объективных условий (соответствующий объем жилищного фонда, при котором возможно эффективное управление, на­личие потенциальных конкурентов) вероятно разви­тие конкуренции в сфере управления объектами не­движимости в жилищной сфере. Такой подход, как показала практика, приводит к снижению стоимости обслуживания на первоначальном этапе (в среднем по России она снижается на 15%) и формированию рыночной стоимости, а также к повышению качества содержания и ремонта жилищного фонда. При этом конкретизируются функции управления и определяются критерии качества управления жилищным фондом в целом.

Организация по управлению жилищным фондом (управляющая жилищная организация) создается для управления объектами недвижимости в жилищной сфере независимо от форм

Рис. 1. Рекомендуемая структура департамента жилищно-коммунального

хозяйства администрации муни­ципального образования

 

собственности на эти объ­екты. Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг (далее — служба заказчика) — частный случай управляющей жилищной организации — создается органами местного самоуправления для более эффек­тивного управления объектами недвижимости в жи­лищной сфере, преимущественно муниципальной формы собственности.

Служба заказчика — организация муниципальной формы собственности, а управляющая организация — организация любой иной формы собственности или индивидуальный предприниматель, специализирую­щиеся на управлении объектами жилищного фонда и выполняющие функции заказчика жилищно-коммунальных услуг с целью обеспечения надлежащего тех­нического и санитарного состояния объектов жилищ­ного фонда, удовлетворения нужд нанимателей и собственников жилья.

Основная цель управляющей организации — управление объектами недвижимости в жилищной сфере в пределах, установленных нормативно-право­выми актами и договором на управление, а также в со­ответствии с заданиями собственников и назначением имущества.

Управляющая организация осуществляет свою деятельность на праве хозяйственного ведения или оперативного управления по договору с собствен­никами объектов недвижимости в жилищной сфере без заключения договорных отношений с собствен­никами жилищного фонда. Фактически в большин­стве муниципальных образований договоры на управление жилищным фондом не заключаются. Это объясняется юридическими особенностями хо­зяйственною ведения и оперативного управления как разновидностями вещного права. Права владе­ния, пользования и распоряжения имуществом, пе­реданным в хозяйственное ведение или оперативное управление, регламентируются Гражданским кодек­сом Российской Федерации и не могут быть ограни-чены договорными условиями. В отдельных городах делаются попытки заключения таких договоров, но их юридическая сила ничтожна, если они сужают права, предусмотренные законодательством. Отсут­ствие договорных отношений между собственника­ми жилищного фонда и управляющей организацией приводит к неопределенности в деятельности пос­ледней, поскольку собственник может поставить перед ней задачи, не подкрепленные достаточным финансированием. При этом хорошо знакомые с советских времен административные методы руко­водства, порой направленные на решение «горя­щих» проблем, не позволяют муниципальной инф­раструктуре и объектам недвижимости развиваться в стратегически важных направлениях.

Как уже неоднократно отмечалось, каждый многоквартирный дом, являющийся кондоминиумом имеет нескольких собственников. Физические лица, в собственности которых находятся жилые помещения, обычно не выражают желания реализовывать свои права по управлению имуществом. Именно по этой причи­не правила управления недвижимостью формирует наиболее крупный собственник жилищного фонда, ко­торым является орган местною самоуправления. Именно он, руководствуясь интересами потребителей услуг и своими интересами, принимает решение о том. кто будет управлять недвижимостью. Таким образом, орган местною самоуправления самостоятельно фор­мирует цели. которые должны быть достигнуты в про­цессе управления недвижимым имуществом. Эти цели, в свою очередь, определяют задачи и функции управля­ющей организации. Управляющая организация в пределах своих полномочий участвует в реализации тех или иных муниципальных программ, например программы ресурсосбережения.

Во многих городах отказ от разделения функций управления и обслуживания жилищного фонда мотивируется тем, что в условиях недостаточного финансирования городского хозяйства в целом и жилищно-коммунального сектора в частности создание организации, основным видом деятельности которой является управ­ление жилищным фондом, нецелесообразно. При этом управляющую организацию рассматривают как лишнее звено в системе финансирования: если она не может полностью оплатить выполненные работы или оказан­ные услуги, то она не нужна.

Но управляющая организация как раз и необходи­ма для того, чтобы при нехватке финансовых средств заказывать работы и услуги под имеющееся финансирование и принимать реально выполненные работы.

Одна из задач управляющей организации - упорядочивать и снижать издержки на эксплуатацию объектов недвижимости в жилищной сфере. Эту свою задачу она осуществляет, выбирая на конкурсной основе подрядные организации различных форм собственности для предоставления жилищных услуг. Порядок проведения конкурса и критерии отбора подрядчиков согласовываются с собственником (органом местного самоуп­равления). Главный принцип формирования конкурент­ных oтношении — создание равных условий работы как для государственных и муниципальных подрядных предприятий, так и для частных подрядных организа­ций. Один из примеров создания равных условий -предоставление нежилых и производственных помещений для работы без взимания арендной платы.

Основными функциями управляющей организации являются:

— планирование работ по обслуживанию и содержа­нию жилищного фонда, а также обеспечению граждан коммунальными услугами, заключение до­говоров на предоставление жилищных и комму­нальных услуг с организациями различных форм собственности:

— контроль качества и объемов работ и услуг, выпол­няемых и оказываемых организациями жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с заклю­ченными договорами, их оплата с учетом предъяв­ляемых штрафных санкций;

— заключение с собственниками жилых помещении договоров на управление элементами общедолевой собственности и поставку жилищно-коммунальных услуг, а также заключение по поручению собственника договоров найма жилых помещений с нанимателями, обеспечение учета и контроля за соблюдением условий указанных договоров;

— обеспечение сбора платы населения за предостав­ленные жилищно-коммунальные услуги, взыска­ние в установленном порядке с потребителей за­долженности по оплате жилищно-коммунальных услуг;

— рассмотрение предложений, заявлений и жалоб потребителей в отношении качества предоставляе­мых жилищно-коммунальных услуг и принятие со­ответствующих мер;

— ведение технической документации на находящие­ся в управлении объекты недвижимости, инженерной инфраструктуры, технические осмотры зда­нии и других объектов;

— составление плана работ по текущему и капиталь­ному ремонту с учетом состояния объектов недви­жимости и возможного объема финансовых средств для их осуществления;

— проведение конкурсов на обслуживание жилищного фонда, а также выполнение капитального ремонта;

— выполнение диспетчерских функций по приему за­явок от населения;

— разработка предложений по эффективному ис­пользованию нежилых помещений и земельных участков с целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов для улучшения состояния жилищною фонда и объектов инфраструктуры, а также практическая реализация таких предло­жений;

осуществление муниципальных программ, соответ­ствующих целям и задачам управляющей организа­ции, разработка и реализация собственных программ;

— представление интересов собственника по его по­ручению в государственных и иных органах;

— выполнение государственных функций: ведение паспортной работы, взаимодействие с органами правопорядка, проведение мероприятий по граж­данской обороне.

Чтобы эффективно выполнять возложенные на нее функции, управляющая организация должна про­водить работу по изучению:

— запросов нанимателей и собственников жилья, касающихся жилищно-коммунальных услуг, а также финансовых возможностей проживающих оплатить заказываемые работы;

— конъюнктуры ремонтно-строительного рынка и рынка услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве;

— прогноза объемов и возможных изменений стои­мости жилищно-коммунальных услуг. Управляющая организация проводит финансовую и ценовую политику, участвуя в мероприятиях по сни­жению цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, в частности, путем организации конкурсного обслуживания жилья и реализации мероприятий по ресурсосбережению.

Задача повышения эффективности выполнения работ должна быть положена в основу деятельности управляющей организации. В этом заключается одно из основных отличий понятия управления, рассматри­ваемого в данной книге, от доверительного управле­ния как одного из институтов гражданского права. До­верительный управляющий осуществляет правомочия только в интересах учредителя управления — собственника, а управляющая организация — как в интересах собственника, так и в своих интересах. Ос­новная цель деятельности управляющей организа­ции — эффективное управление недвижимым имуще­ством в соответствии с заданиями собственников и удовлетворение собственных финансовых интересов путем повышения эффективности использования име­ющихся денежных средств.

Как уже было сказано, управляющая организация по поручению органа местного самоуправления может заключать договоры найма жилых помещений с нани­мателями и обязательно заключает договоры на управ­ление элементами общедолевой собственности и поставку жилищно-коммунальных услуг с собственни­ками жилых помещений. В целях защиты прав потре­бителей в этих договорах должны содержаться положения о нравах и обязанностях сторон, гарантирующих ответственность управляющей организации за нарушение порядка и условий предоставления услуг, a потребителей — за несвоевременную их оплату.

Если управляющая организация после заключения договора нарушила параметры качества услуг, она обязана в соответствии с установленными в договорах с нанимателями (собственниками) жилья условиями уменьшить размер оплаты и взимать платежи за реаль­но предоставленные услуги.

Деятельность по управлению муниципальным жи­лищным фондом при использовании предлагаемой мо­дели должна осуществляться на основании договоров. По истечении срока действия договор может быть:

— расторгнут в связи с проведением конкурса и при­влечением другой управляющей организации, выигравшей конкурс:

— пролонгирован на тех же условиях;

— перезаключен на новых основаниях.

2.2. Формирование системы управления жи­лищным
фондом органами местного са­моуправления

2.2.1. Роль органов местного самоуправле­ния в формировании эффективной
системы управления муниципальным жилищным фондом

 

Исходя из своих конституционных полномочий, органы местного самоуправления самостоятельно выбирают формы и методы управления муниципаль­ной собственностью, в том числе объектами муници­пального жилищною фонда и его инфраструктурного обеспечения (объекты теплоснабжения, водоснабже­ния и водоотведения). Поэтому вполне естественным выглядит стремление администраций муниципальных образований создать систему наиболее эффективного управления муниципальной недвижимостью. Постро­ение этой системы невозможно без понимания того, на каких уровнях управления или в каких случаях не­обходимы (целесообразны) экономические методы управления, а в каких — административные. Очень важно также разумное сочетание экономических и административных методов управления, поскольку без последних именно в системе органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления просто не обойтись. Однако в деятельности непос­редственно по управлению жилищным фондом эко­номические методы управления должны заменить ад­министративные и внедрить элементы конкуренции в те подотрасли жилищно-коммунального хозяйства, где это возможно.

Необходимость и неизбежность формирования рыночных отношений в жилищном хозяйстве обус­ловлены следующими обстоятельствами:

 

Рис. 2. Оптимальная схема управления многоквартирным жилищным фондом

 

Реализация такой схемы требует решения на муни­ципальном уровне многих задач. Вот лишь некоторые из них:

— развитие конкуренции в тех подотраслях жилищно-коммунального хозяйства, где это возможно (при этом потенциально конкурентными видами деятельности являются как работа по управлению жилищным фондом, так и деятельность подрядных организаций по предоставлению жилищных услуг);

— создание эффективной системы тарифного регули­рования;

— формирование реальных договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве;

— повышение  привлекательности  товариществ собственников жилья.

Добиться профессионального конкурентного управления многоквартирным жилищным фондом — насущная задача. представляющая собой суть преоб­разований в жилищном секторе. Прототипом органи­зации по управлению жилищным фондом должны стать муниципальные службы заказчика, которые, яв­ляясь балансодержателем муниципального жилищно­го фонда, отвечают перед собственником и населени­ем за предоставление жилищно-коммунальных услуг. Процесс становления и развития служб заказчика идет непросто. Часто они создаются не как хозяйству­ющие субъекты, а как органы управления в виде муни­ципальных учреждений с финансированием их дея­тельности из местного бюджета. Анализ практики создания и деятельности служб заказчика — тема сле­дующею раздела. 'Здесь же подчеркнем, что для успешного становления системы профессионального управления недвижимостью в жилищной сфере служ­бы заказчика должны:

— создаваться как хозяйствующие субъекты — муни­ципальные унитарные предприятия;

— иметь право самостоятельно планировать работы но управлению жилищным фондом;

— заключать договоры с другими хозяйствующими субъектами, участвующими в предоставлении жи­лищно-коммунальных услуг;

- финансироваться из стоимости жилищно-коммунальных услуг, но иметь материальные стимулы к ее снижению и повышению качества услуг. Сегодня существует много проблем как норматив­ного, так и методического характера, затрудняющих нормальное развитие деятельности по управлению жилищным фондом, которая по своей сути является предпринимательской. Для устранения этих проблем важно принимать такие решения, которые будут сов­падать со стратегией развития отрасли, а не противо­речить ей.

В настоящее время с целью увеличить влияние органов местного самоуправления на управление жи­лищным фондом в отдельных муниципальных образо­ваниях вводится муниципальный заказ на все виды жилищно-коммунальных услуг.

При формировании муниципального заказа муни­ципалитет выступает заказчиком жилищно-коммунальных услуг для населения. Он берет на себя ответственность перед подрядчиками за финансирование предоставляемых ими жилищно-коммунальных услуг и ответственность перед населением за их качество и объемы. Большинство подрядных организаций, предоставляющих услуги населению, являются муници­пальными предприятиями, и администрация осуществляет административное руководство этими предпри­ятиями. Весьма вероятно, что договорные отношения между администрацией города и муниципальными предприятиями (учреждениями) будут иметь фиктив­ный характер. В сущности, происходит возврат к ад­министративному руководству жилищно-коммунальным хозяйством под прикрытием новых экономических условий.

Введение муниципального заказа возвращает мо­нополию муниципалитета на предоставление жилищно-коммунальных услуг, приводит к ущемлению прав собственников и нанимателей жилья, монополизирует сферу управления жилищным фондом, снижает эффективность использования средств, направляемых в жилищно-коммунальное хозяйство.

Все вышесказанное отнюдь не свидетельствует о том, что администрации муниципальных образований не должны участвовать в формировании договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Ор­ганы местного самоуправления обязаны создавать правовое пространство, обеспечивающее эффектив­ное формирование договорных отношений. Многие администрации муниципальных образований поста­новлением главы администрации утверждают поло­жения о формировании договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. В утвержденном положении представляются формы договоров, реко­мендуемых к заключению. Дальнейшая деятельность администрации заключается в контроле за договор­ными отношениями. Если отдельный потребитель жилищно-коммунальных услуг добился через суд или иным образом пересмотра условий договора, адми­нистрация должна настоять на пересмотре условий договора для всех других потребителей. Это соответ­ствует требованиям Гражданского кодекса Российс­кой Федерации, предъявляемым к публичным догово­рам, а большая часть договоров, заключаемых в сфере жилищно-коммунального хозяйства, относится именно к публичным договорам.

Преобразования, проводимые органами местно­го самоуправления, не должны ограничиваться только принятием компетентных и последователь­ных решений. Не секрет, что в некоторых муници­пальных образованиях все еще сохраняется моно­польное положение муниципальных жилищных трестов. Затратные механизмы формирования сто­имости жилищно-коммунальных услуг устраивают прежде всего жилищно-коммунальные предприя­тия. В условиях жесткого бюджетного дефицита муниципалитеты просто не имеют права позволять себе такую роскошь. Однако руководители многих жилищных трестов являются депутатами пред­ставительных органов местного самоуправления, и сломить их сопротивление порой весьма трудно. А без реорганизации жилищных трестов эффектив­ную систему управления не создать. Поэтому, если органы местного самоуправления не проявят волю и настойчивость, преобразования просто невоз­можны.

 

2.2.2. Управляющая организация — непременный атрибут

эффективного управления муниципальным жилищным фондом

Замену исторически сложившихся административ­ных правоотношений в жилищно-коммунальном хо­зяйстве на экономические можно осуществить путем формирования конкурентных отношений во всех сек­торах, где это возможно, и создания общедоступных механизмов регулирования деятельности естественных монополистов. Важно только максимально корректно выделить те подотрасли жилищно-коммунального хо­зяйства, где возможно развитие конкуренции, и те по­дотрасли, где для этого нет необходимых условий. Как правило, естественные монополии в пределах муници­пального образования, связанные с предоставлением жилищно-коммунальных услуг, определяются исходя из технологических, иногда экологических особеннос­тей процесса предоставления услуг. Так, коммуналь­ные услуги, предоставляемые по присоединенным сетям (отопление, горячая и холодная вода, электриче­ство, газ), являются услугами, поставляемыми естест­венными монополистами, и это определено технологией оказания услуг.

В то же время есть и экономические ограничения развития конкуренции. Так, если размер финансовых ресурсов, связанных с выполнением тех или иных ра­бот, недостаточен или сам объем работ настолько мал, что не вызывает интереса у потенциальных исполните­лей, то в таких условиях конкуренция будет выглядеть надуманной и экономически не оправданной. Таким образом, масштаб муниципального образования и, как следствие, объем оказываемых жилищно-коммунальных услуг являются важными критериями при опреде­лении стратегии реформирования жилищно-комму­нального хозяйства того или иного муниципального об­разования. Особенно сложно этот процесс проходит в малых городах, которые отличаются множеством спе­цифических особенностей и к которым менее всею применим какой-либо стандартный алгоритм реформи­рования.

Тем не менее есть некоторые опорные точки, кото­рые представляются значимыми при определении стратегии и тактики преобразований в жилищном секторе малых городов.

Очень важно, чтобы реформирование жилищно-коммунального хозяйства определялось экономичес­кой целесообразностью и не превратилось в полити­ческую акцию, когда жажда рапортовать о достигну­том опережает понимание происходящего. Поскольку такие тенденции уже появляются, остановимся под­робнее на наиболее дискуссионных, структурных и организационных вопросах реформы системы управле­ния жилищным фондом, возникающих именно в ма­лых муниципальных образованиях.

Потенциально конкурентными видами деятельнос­ти являются как работа по управлению жилищным фондом, так и работа подрядных организаций но предоставлению жилищных услуг. Но здесь, как раз важен эффект масштаба. Стоимость деятельности по управлению жилищным фондом, но экспертным оценкам не превышает 8% стоимости жилищных услуг и по оценкам специалистов Фонда «Институт экономики города», о минимальной стоимости работ по управлению жилищным фондом в расчете на одну квартиру можно говорить тогда, когда управляющая организация обслуживает 15-30 тыс. квартир. Это означает, что демонополизация и конкуренция в сфере управления жилищным фондом экономически оправданы, если муниципалитет или ею предприятия являются балансодержателями более 35 тыс. квартир. Как пра­вило, это происходит в городах с населением более 120 тыс.человек.

Следовательно, в городах с населением менее 120 тыс. человек экономически оправдано существование одной управляющей организации.

Поговорим теперь об основных направлениях деятельности управляющей организации и возможных вариантах ее организационно-правовой формы.

Итак, основными направлениями деятельности управляющих организаций, как уже указывалось выше, являются:

— выбор, где это возможно, наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном им в управление жилищном фонде;

— заключение договоров с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости;

— обеспечение контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления.

О возможности выбора подрядчиков в малых городах поговорим чуть позже, а здесь рассмотрим содержание двух других видов деятельности.

Главная цель создания службы заказчика   повысить эффективность использования средств, идущих на оплату жилищно-коммунальных услуг. Имеются в виду средства и населения, и бюджетов различных уровней. О том, что ситуация с этой традиционной. сохранившейся с советских времен схемой управления жилищно-коммунальным хозяйством далеко неблагополучная, могут свидетельствовать несколько примеров.

Приборы учета тепла, установленные в жилых домах, показывают, что реальное его потребление порой вдвое меньше того количества, которое предъявляют в счетах к оплате теплоснабжающие организации. И далеко не всегда они учитывают только потери тепла при его транспортировке. Строго говоря, эти потери вообще не должны интересовать население. Жильцы должны оплачивать лишь то тепло, которое реально поступило в квартиру. Если бы наш жилищный фонд был оборудован индивидуальными приборами учета и регулирования тепла, то люди могли бы самостоятель­но учитывать реальный объем потребления и платить по заключенному договору напрямую теплоснабжаю­щей организации, как это делается в некоторых странах Европы. Количество тепла, идущего на отопле­ние, всегда зависит от погодных условий. Чем холоднее на улице, тем выше должна быть температура теп­лоносителя. и наоборот. При этом теплоснабжающие предприятия стремятся выставить такие счета, как будто на улице мороз в течение всего отопительного сезона.

Понятно, что если счета будут выставляться непос­редственно населению, то никакой реальный контроль за поставкой тепла в жилищный фонд невозможен. Такой контроль должна осуществлять управляющая организация. Аналогичный договор должен быть и на поставку воды. Критерий здесь, на наш взгляд, один:

если у жильцов есть индивидуальные приборы учета и регулирования потребления ресурсов (например. электричества). а также если энергопринимающие ус­тановки в квартирах напрямую присоединены к сетям энергоснабжающей организации, сами жильцы могут но договору оплачивать эту услугу ресурсоснабжающей организации. В противном случае, повторим, только управляющая организация способна обеспе­чить эффективный контроль за предоставлением услуг, она же является энергоснабжающей организа­цией для населения, поскольку внутридомовые сети находятся у нее на балансе. При этом подомовый контроль в целом управляющая организация сможет осуществить с наименьшими затратами по сравнению с теми, которые возникли бы, если бы этот контроль осуществляло само население.

Часто в малых городах подавляющее большинство услуг предоставляется одним жилищно-коммунальным предприятием, в которое входят подразделения, отвечающие за содержание жилищного фонда, и подразделения, обеспечивающие жилищный фонд теп­лом, водой и т. д. Но экономические интересы этих подразделении противоречат друг другу. Работники подразделения, обеспечивающею жилищный фонд теплом, объективно заинтересованы в продаже макси­мального количества тепла, работники же подразде­ления, отвечающего за состояние жилых зданий, — в покупке только такого количества тепла, которое обеспечит нормальную температуру в жилищном фонде и для оплаты которого у них есть финансовые ресурсы. Интересы тепловиков всегда будут преобла­дать (часто используемый аргумент: прибыль от по­ставки тепла расходуется на содержание жилищного фонда). Понятно, что в этом случае сложно оценить реальную стоимость тех или иных услуг, поскольку единый денежный «котел» не подразумевает экономи­ческую заинтересованность подразделения в улучше­нии качества услуг и снижении стоимости. Выход — юридически разделить rex, кто производит тепло, и тех, кто его покупает, и установить между ними дого­ворные отношения в соответствии с действующим законодательством.

В схеме управления без разделения функции заказ­чика и подрядчика жилищные предприятия тратят на формирование фонда оплаты труда со всеми начисле­ниями до 90% и более от доходной части. Трудно предположить, что при отсутствии денег на материалы, а значит, и самих материалов, может быть обеспечена нормальная работа по обслуживанию жилищного фонда. По существу, в этой ситуации оплачивается не работа, а содержание персонала жилищной организации. Реализация схемы, когда один заказывает опре­деленную работу и обеспечивает ее финансирование и контроль за выполнением (заказчик), а другой выпол­няет то, что ему поручено договором (подрядчик), са­мостоятельно решая, какими силами и средствами это сделать, позволяет повысить эффективность исполь­зования финансовых ресурсов.

Рассмотрим теперь проблему альтернативного, кон­курсного выбора подрядчиков для предоставления жилищно-коммунальных услуг. Безусловно, конкурен­ция — лучший способ снижения цены и повышения ка­чества. Однако следует признать, что развитие конкуренции на уровне юридических лиц. свойственное средним и крупным городам, в малых городах и муниципальных образованиях ограничено. Чтобы развивать конкуренцию в сфере текущего обслуживания, необхо­димо обеспечить некоторый минимальный объем работ. Российская практика показывает, что оптимальный объем жилищного фонда для конкурсного обслужива­ния, который вызывает коммерческий интерес у под­рядных организаций, составляет около 2 тыс. квартир. Поскольку для развития конкурентных начал необходи­мо сформировать несколько конкурсных пакетов, мож­но сделать вывод, что нормальные экономические усло­вия для развития конкуренции существуют в тех муни­ципальных образованиях, где на муниципальном балансе находятся от 4-5 тыс. квартир. К таким муни­ципальным образованиям можно отнести населенные пункты с населением от 15 тыс. человек (в зависимости от доли многоквартирного жилья) или с объемом муни­ципального жилищного фонда от 400 тыс. кв. м общей площади. В муниципальных образованиях с меньшим количеством муниципальною жилья его текущее содер­жание будет, скорее всего, проводиться на монопольной основе, обусловленной экономическими причинами. И стоимость услуг в этом случае будет определяться не конкурсным путем, а путем контроля и регулирования соответствующих тарифов.

Формирование реальных договорных отношений службы заказчика и подрядных организаций — пер­вый шаг на пути снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг, второй шаг — это организация кон­курсною обслуживания жилищною фонда. Высоко­конкурентной сферой деятельности в любом муниципальном образовании также являются работы по капитальному ремонту жилищного фонда.

При подготовке и проведении конкурсов на обслу­живание жилья целесообразно учитывать следующее:

— желательно, чтобы объем жилищного фонда, выс­тавляемого на конкурс, был не менее 100 тыс. кв. м;

— на первые конкурсы следует выставлять как мини­мум средний по состоянию жилищный фонд;

— следует тщательно готовить конкурсную докумен­тацию. в первую очередь проект договора на вы­полнение подрядных работ, дополни, правила проведения конкурса, объемы paбот и их стоимость до сведения потенциальных участников конкурса;

— интерес организации к участию в конкурсах гораздо выше, если утверждается годовой  график проведения конкурсов;

— целесообразно выставлять в одном пакете работы по текущему обслуживанию и текущему ремонту;

при этом возможно заключение двух договоров:

один — на текущее обслуживание по результатам конкурса на три года, другой — на текущий ремонт на один год с указанием объемов работ по те­кущему ремонту и возможности продления догово­ра до трех лет;

— объемы работ должны заказываться под «реальные деньги», чтобы не возникало невозвратных долгов (например, по калькуляции, согласно нормативам, стоимость содержания и ремонта жилья составила 2,70 руб./кв. м, но денежных средств в наличии — только на 2,10 руб./кв. м, поэтому заказывать объем работ необходимо из расчета 2,10 руб./кв. м.),

договор подряда должен заключаться исходя из той стоимости, при которой участник конкурса стал победителем, и согласовывать эту стоимость с каким-либо органом не нужно;

— дополнительным стимулом для подрядчика может стать гарантия заказчика в том, что 90% экономии средств, полученных в результате проведения кон­курса, рассчитываемых как разница между старто­выми ценами работ по текущему обслуживанию и планируемому текущему ремонту и ценами орга­низации-победителя будет направлена на выполне­ние этой организацией дополнительных объемов работ по текущему ремонту. Таким образом, конкурс позволяет покрыть за­траты па содержание и ремонт жилья не за счет повы­шения платежей населения, а за счет грамотного пла­нирования финансовых ресурсов и объемов работ.

Следует остановиться и еще на одном аспекте структурных преобразований жилищно-коммунального хозяйства малых муниципальных образовании. Представляется оправданным объединение в рамках одного муниципального предприятия служб, занимаю­щихся снабжением теплом, водой, электричеством и т. д. Это приводит к сокращению административных издержек при небольшом объеме поставляемых услуг, позволяет использовать единую ремонтную базу.

Общий вывод: привлекать управляющую организа­цию к управлению муниципальным жилищным фон­дом целесообразно в муниципальных образованиях с населением от 15 тыс. человек или объемом муници­пального жилищного фонда от 400 тыс. кв. м общей площади жилья. То есть разделение функций управле­ния и обслуживания жилья при указанных условиях является экономически оправданным. При меньших объемах муниципального жилищного фонда представ­ляется целесообразным функции управления и обслу­живания жилья не разделять, выполнение их будет осуществляться одной жилищной организацией.

Поскольку профессиональных управляющих ор­ганизаций, желающих управлять муниципальным жилищным фондом, практически нет, у муниципалитетов появляется необходимость в их создании. Возникает вопрос: в каком виде или в какой организационно-правовой форме должна существовать управляющая организация?

На практике в городах России реализуются три ва­рианта:

— служба заказчика — структурное подразделение администрации муниципального образования;

— служба заказчика — муниципальное учреждение;

—служба заказчика — муниципальное унитарное предприятие.

Ранее мы уже говорили, что в больших городах управление муниципальным жилищным фондом потенциально конкурентная сфера деятельности. И для ее формирования служба заказчика должна создаваться как субъект рыночных взаимоотноше­ний, заинтересованный, в том числе материально, в количестве и качестве своею труда. Для таких горо­дов лучшая организационная форма сегодня, на наш взгляд. — муниципальное унитарное предприятие. В малых городах конкурентность в сфере управления жилищным фондом маловероятна, тем не менее форма муниципального унитарного предприятия и там предпочтительнее. Ведь управление объектами недвижимости, в том числе муниципальным жилищным фондом, — вид предпринимательской деятельности, направленной на извлечение прибыли. При этом стоимость деятельности службы заказчика должна включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг, a не финансироваться из бюджета, как зачастую происходит на практике.

Для обеспечения эффективности своей деятельности служба заказчика должна быть заинтересована:

— в расширении объема обслуживания муниципального жилищного фонда:

— в получении заказов на обслуживание других объектов муниципальной недвижимости (школ, детских садов);

— в заключении договоров на обслуживание кондоминиумов (единых комплексов недвижимого имущества) с товариществами собственников жилья;

— в минимизации задолженности населения по оплате жилищно-коммунальных услуг;

— в выборе, где это возможно, самого эффективного подрядчика для предоставления услуг;

— в системе эффективного контроля за выполнением

работ подрядными организациями.

Целесообразно разработать систему премирования сотрудников службы заказчика за качественное исполнение работ. Критерии качества работы службы заказчика могут быть следующими:

— своевременный сбор платежей за жилищно-коммунальные услуги;

— своевременное осуществление платежей согласно заключенным договорам;

— снижение задолженности перед подрядными организациями;

— наличие и исполнение подомовых перспективных и текущих планов работ по содержанию и эксплу­атации жилищного фонда;

— контроль за качеством и количеством поставляе­мых коммунальных услуг;

— снижение количества жалоб на содержание и обс­луживание жилищного фонда, поступивших в ад­министрацию муниципального образования. Для решения каждой из указанных задач необхо­дим соответствующий механизм экономического сти­мулирования данной деятельности.

Если служба заказчика создается в форме муни­ципального учреждения, то ее деятельность финан­сируется из местною бюджета в соответствии со сме­той. Стоимость деятельности службы заказчика может быть включена в стоимость жилищно-коммунальных услуг, но все равно она будет финансиро­ваться исходя из утвержденной сметы. При этом раз­мер оплаты труда работников службы заказчика является фиксированным и не зависит от результатов деятельности: выбора подрядных организации на конкурсной основе на выполнение работ по содер­жанию и ремонту жилья, контроля за реальными объемами выполненных работ, контроля за качест­вом и объемами предоставленных коммунальных ус-луг. Таким образом, пропадает экономический инте­рес службы заказчика к повышению эффективности и управления жилищным фондом. Можно назвать и другие недостатки схемы, в которой служба заказчи­ка создана в форме муниципального учреждения:

— по существу, возрастают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, потому что, кроме фи­нансирования населением самого жилищно-коммунального хозяйства, возникает необходимость финансировать дополнительно из бюджета службу заказчика, которая экономически никак не заинте­ресована в снижении издержек;

— бюджетное финансирование — это постоянная борьба за снижение численности работников, и служба заказчика в этом случае создается в усечен­ном варианте, который не позволяет эффективно наладить контроль за работой подрядчиков, а сле­довательно, не реализует главную идею создания службы заказчика — оплачивать работы в зависи­мости от их качества и объема. Что касается создания службы заказчика как под­разделения местной администрации, то здесь возникает большая вероятность сохранения традиционной адми­нистративной структуры управления, а не формирова­ния принципиально новой, экономической. Такая тра­диционная структура предполагает, например, что договор с муниципальным теплоснабжающим предпри­ятием на поставку тепла в жилищный фонд со стороны заказчика подписывает глава местного самоуправле­ния. Трудно предположить, что это будут равноправные экономические отношения. Кроме того, создание службы заказчика в таком виде очень часто является лишь надстройкой к существующей схеме управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования и мало связано с его реальным реформи­рованием.

Следовательно, решить задачу формирования равноправных договорных отношений в сфере предостав­ления жилищно-коммунальных услуг, а также обеспе­чить реальный механизм контроля за их предоставле­нием может только служба заказчика в организационно-правовой форме муниципального унитарного предпри­ятия.

Отметим, что все вышесказанное — не только те­оретические выкладки, но и практика преобразований в ряде малых муниципальных образовании России, та­ких, как Гусь-Хрустальный (Владимирская область), Ишим (Тюменская область), Бикин (Хабаровский край), Комсомольский и Солнечный районы (Хаба­ровский край), и некоторых других.

Возможно также привлечение на конкурсной осно­ве управляющей организации немуниципальной фор­мы собственности, например частной. Эта идея посте­пенно осуществляется в Москве. В этом случае муни­ципальное имущество в виде объектов недвижимости в жилищной сфере, предназначенное для проживания граждан, закрепляется за управляющей организацией на основании договора передачи в доверительное управление или в управление. При этом необходимо иметь в виду, что имущество, находящееся в хозяй­ственном ведении или оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление. Пе­редача возможна только после ликвидации юридичес­кою лица, в хозяйственном ведении или оперативном управлении которого имущество находится. А таким юридическим лицом является либо служба заказчика. либо муниципальный жилищный трест. Поэтому с частной управляющей организацией, как и со службой заказчика, также целесообразно заключать договор на управление муниципальным жилищным фондом.

Ниже на рисунках 3-6 представлены рекомендуе­мые структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований в зависимос­ти от численности их населения.

2.3. Организация управления жилищным фондом в городах России

В настоящее время в муниципальных образованиях России накопился огромный опыт управления жилищ­ным фондом. При этом используются две принципи­ально различные схемы управления.

Одна из них — это сохранившаяся с советских вре­мен схема, когда управление и обслуживание жилищ­ным фондом осуществляются одной организацией — жилищным трестом, на балансе которого находится жи­лищный фонд. Эта схема реализуется в Красноярске, Владимире, частично Хабаровске, Перми, Казани, Мага­дане, Южно-Сахалинске, Новосибирске.

Во второй схеме функции управления и обслужи­вания разделены, их осуществляют разные организа­ции. Такая практика существует в Оренбурге, Рязани, Петрозаводске, Саратове, частично в Хабаровске, Москве, Ишиме, Ярославле, Чебоксарах, Нижнем Новгороде.

Еще раз остановимся на преимуществах и недос­татках обеих схем, чтобы выработать наиболее эффективные подходы к созданию системы управления муниципальным жилищным фондом.

Рис. 3. Структура управления жилищно-коммунальным хозяйством городов,

имеющих административное деление на районы или округа

Монопольное положение муниципальных жилищ­ных трестов, даже если их в муниципальном образовании несколько (например, в средних и крупных городах), обеспечивает им постоянное финансирование, что, одна­ко, не побуждает ни их в целом, ни их структурные под­разделения — жилищно-эксплуатационные участки (ЖЭУ) — работать лучше. В этих условиях заложником сложной финансовой ситуации становится местный бюд­жет. Как показала практика, там, где сохраняется трестовская система управления, уровень платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) до последнего времени был достаточно низкий. При этом жилищно-коммунальное хозяйство традиционно рассматривается как отрасль административных отношений. Администра­тивное управление со стороны руководства города жилищно-коммунальными организациями сочетается с практически бюджетным финансированием отрасли.

В тех городах, где произошло разделение функций управления и обслуживания и созданы службы заказчика, уровень платежей граждан выше, и составляет, в среднем по всем ЖКУ 70-90%. Прямую аналогию между двумя этими фактами конечно же проводить нельзя, но причинно-следственная связь, безусловно, налицо. Следует отметить, что с 2002 года эта тенденция перестала быть столь заметной.

Зачастую финансовый орган (финуправление) муни­ципального образования утверждает сметы доходов и расходов жилищных трестов, диктуя им таким образом штатную численность. Более того, финуправление требует от трестов справку о фактической численности работников и исходя из этого финансирует их работу. Это приводит к тому, что тресты добирают численность сотрудников до нормативной. Как результат — финан­сируется содержание «численности», а не объемы вы­полняемых работ. Расходы бюджета увеличиваются при одновременном снижении качества выполняемых работ.

 

Рис. 4. Структура управления жилищно-коммунальным хозяйством городов

с населением более 120 тыс. человек без районного деления

 

Конкурсы на содержание и ремонт жилья в ситуа­ции, когда ЖЭУ являются структурными подразделениями трестов, теряют всякий смысл. Однако в Рос­сийской Федерации есть города, где предпринимаются попытки создать конкуренцию внутри жилищного треста. Такая схема реализована в Набережных Чел­нах, и следует отметить, что в результате структура стала работать лучше. Такой подход оправдан на первом этапе преобразований в целях воспитания самостоятельности структурных подразделений треста, но на втором этапе необходимо дать им хозяйственную са­мостоятельность. Проблема в том, что структурные подразделения не заинтересованы в снижении стоимости и конкуренции между собой, так как они не распо­ряжаются денежными средствами. А проводить внешний конкурс — значит отнимать у себя жилищный фонд со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Те, кто ратуют за сохранение трестовской системы управления жилищным фондом, а в основном это руко­водители трестов, могут, разумеется, привести немало доводов в ее защиту. Они, например, говорят, что жи­лищный трест позволяет оперативно решать все возни­кающие вопросы, имеется также возможность исполь­зования единой материальной и транспортной базы. Но при этом часто забывают о том, что материальная база, скажем, столярный цех, зачастую себя не окупает, и убытки по ее содержанию гасятся за счет платежей на­селения за ЖКУ, чего в принципе делать нельзя. То же самое можно сказать и о транспортной базе.

Создание службы заказчика позволит видимые преимущества превратить в реальные путем замены в жилищных трестах административных методов управ­ления структурными подразделениями на экономи­ческие отношения между самостоятельными органи­зациями. Предоставленная экономическая свобода заставит эти организации не «проедать» бюджетные средства и средства населения, а зарабатывать их.

Как показала практика, создание служб заказчика в муниципальных образованиях происходит различ­ными путями:

1) службы заказчика формируются на базе де­партамента ЖКХ или жилищных отделов районных

администраций в городах с административным делением:

2) службы заказчика — это вновь образованные организации;

3) службы заказчика создаются путем реорганиза­ции муниципальных жилищных трестов.

Рис. 5. Структура управления жилищно-коммунальным хозяйством городов

с населением от 20 до 120 тыс. человек

 

В первом случае появление служб заказчика не разрушает монополию жилищных трестов в обслужи­вании жилья, организация же конкурсного обслужи­вания жилья затрудняется ввиду значительных объе­мов жилищного фонда, обслуживаемого трестами (в отдельных городах — до 1,5 млн. кв. м общей площа­ди жилья). Во взаимоотношениях службы заказчика с жилищными трестами сохраняются преимущественно административные методы управления. Во втором случае практически повторяются недостатки первого. По этим двум путям создания служб заказчика пошли многие муниципальные образования. В настоящее время в более чем 80% из них образованы службы за­казчика, но эффективность управления от этого не повысилась. Более того, были случаи, когда администрации, стремясь отрапортовать о создании служб заказчика, переименовывали департамент ЖКХ или жилищные тресты в службы заказчика. Понятно, ни к чему хорошему такие преобразования привести не могли.

Создание служб заказчика путем peopганизации муниципальных жилищных трестов является, на наш взгляд, наиболее правильным способом формирова­ния системы управления муниципальным жилищным фондом (подробнее об этом — в следующем разделе).

Разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда и создание службы заказчика, за­ключающей договоры на выполнение работ но содер­жанию и ремонту жилищного фонда с несколькими подрядными организациями, как показала практика. не является панацеей от всех бед. При этом возника­ют определенные проблемы, связанные не с самой системой управления жилищным фондом как таковой, а с неправильно порой формируемыми подхода­ми к организации деятельности службы заказчика, не­верным пониманием ее функциональною предназна­чения. Ошибки, возникающие при организации дея­тельности служб заказчика, необходимо особо подчеркнуть, чтобы, по возможности, не повторять.

Одна из основных проблем — определение источ­ников финансирования деятельности по управлению жилищным фондом. Когда жилищный фонд находит­ся в управлении и на балансе одной организации — жилищного треста, вопросов не возникает: однознач­но стоимость деятельности жилищного треста по уп­равлению жильем и его обслуживанию входит в стои­мость жилищных услуг. Как только происходит раз­деление функций, которое зачастую осуществляется не путем реорганизации жилищного треста, а путем образования новой организации и делегирования ей функций управления, источники финансирования меняются и служба заказчика начинает финансиро­ваться из местною бюджета. Логично, что стоимость деятельности службы заказчика должна также вхо­дить в стоимость жилищно-коммунальных услуг, о чем подробно будет рассказано в разделе 2.4.2.

Четкое определение функций службы заказчика является залогом эффективного функционирования системы управления. Обычно образуемым службам за­казчика вменяют в обязанность следующие функции:

заключение договоров с поставщиками жилищно-коммунальных услуг, контроль объемов и качества выполняемых работ и оказываемых услуг, прием де­нежных средств населения за ЖКУ через банковскую систему города или самостоятельно, организация кон­курсного обслуживания жилья.

Часто ряд функций, являющихся по своей сути функциями управления, перекладывается на плечи подрядных организаций. К таким функциям относят­ся проведение осмотров жилищною фонда, планиро­вание работ по его техническому обслуживанию и те­кущему ремонту, контроль за деятельностью других подрядных организаций, выполняющих специальные виды работ на обслуживаемой территории, прием на­селения по вопросам выполнения работ и предостав­ления услуг, начисление и перерасчет платежей за ЖКУ, изыскание задолженности населения по оплате ЖКУ, проведение мероприятий по гражданс­кой обороне.

Указанные функции вменяются в обязанность подрядным организациям и включаются в условия догово­ра на техническое обслуживание, заключаемого служ­бой заказчика с подрядными жилищно-эксплуатационными предприятиями. Сложилась такая практика, как говорится, исторически. Эти функции жилищ­ными организациями были переданы вновь образуе­мой службе заказчика, которая в свою очередь наме­ренно или в приказном порядке передает их подряд­ным организациям, мотивируя свои действия недостаточным количеством работников. Но тогда возникает вопрос: зачем служба заказчика создава­лась? Видимо, ее руководители не понимают, что управление не может быть эффективным без выпол­нения этих функций самой службой заказчика. В дан­ной ситуации прежде всего необходимо четко выде­лить функции управления жилищным фондом и отра­ботать договорные взаимоотношения с подрядными организациями.

Немало вопросов возникает при рассмотрении структур действующих служб заказчика. Контроль за выполнением работ и оказанием услуг обычно поруча­ется разным подразделениям. Так, в одной из служб заказчика таких подразделений три: производствен­но-технический отдел осуществляет контроль за вы­полнением работ но профилактическому текущему ремонту жилищного фонда: группа технического над­зора контролирует проведение капитальных ремон­тов, как выборочных, так и комплексных: абонент­ский отдел проводит подготовительную работу по зак­лючению договоров с подрядными обслуживающими и ресурсоснабжающими организациями (поставка во­ды, тепла, вывоз мусора, обслуживание лифтов) и осуществляет контроль за поставкой ресурсов. Конт­роль за санитарным содержанием мест общего пользования в жилых зданиях и придомовых территорий либо происходит выборочно, либо его вообще нет.

Использование нескольких структурных подразде­лений службы заказчика для контроля за выполнени­ем работ по содержанию и ремонту жилищного фонда имеет ряд недостатков:

— каждая структура в отдельности не в состоянии обеспечить качественный контроль за выполнени­ем работ по содержанию и ремонту на всем жи­лищном фонде, общая площадь которого порой доходит до 3-4 млн. кв. м, поэтому каждая структу­ра проводит выборочный контроль выполнения работ;

— поскольку структурные подразделения проверяют отдельные направления, невозможно представить себе комплексную картину работы подрядных жилищно-эксплуатационных предприятий:

— существующая структура нацелена на контроль за исполнением отдельных видов работ на жилищном фонде и не ориентирована на контроль за состояни­ем каждою объекта недвижимости в отдельности:

— в отдельных случаях происходит дублирование функций, выполняемых контролирующими орга­нами.

Таким образом, ответственного за состояние жи­лого дома как единого инженерного комплекса нет.

Одним из критериев эффективности управления жилищным фондом является его объем, выраженный в общей площади жилья. Порой служба заказчика не в состоянии контролировать качество и объемы работ. выполняемых подрядными организациями, на всем му­ниципальном жилищном фонде, переданном ей в уп­равление. Контроль большей частью осуществляется на уровне согласования разрабатываемых подрядной организацией смет расходов по обслуживанию жилищ­ною фонда.

Анализ показал, что оптимальный объем жилищ­ного фонда для эффективного управления им находится в пределах от 0.7 до 1.8 млн. кв. м общей площади жилья. Рекомендуемые Госстроем России крити­ческие значения колеблются в пределах от 900 тыс. до 2.7 млн. кв. м (см. «Рекомендации по определению численности работников службы заказчика жилищно-коммунальных услуг (организации по управлению жилищным фондом)», предложенные для практического применения в Письме Минземстроя России от 4 де­кабря 1998 г.  №ЛЧ-01-252/29).

Практика свидетельствует, что договорные отноше­ния между службами заказчика и подрядными органи­зациями носят формальный характер с точки зрения определения цены: несмотря на то, что в договоре уста­новлена стоимость работ подрядчиков, фактически финансирование осуществляется по смете. Чем больше нормативная численность работников подрядной орга­низации, тем больше планируемое финансирование. Таким образом, денежные средства направляются не на выполнение работ, а на поддержание штатной числен­ности работников и на выплату заработной платы.

В свою очередь сметное финансирование служб за­казчика не создает для них соответствующих стиму­лов: поскольку разница между доходами и расходами службы заказчика представляет собой заявку на бюд­жетное финансирование, выходит, что чем больше до­ходов получит служба заказчика от прочей деятельнос­ти, тем меньше средств она получит из бюджета. Такая система создает у служб заказчика заинтересованность в увеличении расходов, которые в любом случае будут покрыты за счет бюджета. Непрофинансированные расходы увеличивают кредиторскую задолженность служб заказчика. Причем, если служба заказчика соз­дана в форме муниципального учреждения, то она в конечном счете не несет за это ответственности, по­скольку отвечать перед кредиторами придется местно­му бюджету. Более того, учреждения не имеют эконо­мической заинтересованности в снижении дебиторс­кой задолженности или в увеличении прочих доходов как источников, которые могли бы быть направлены па погашение кредиторской задолженности, так как данные поступления автоматически сокращают при­читающуюся службе заказчика сумму бюджетного фи­нансирования. На сегодняшний день единственными мотивами, побуждающими службы заказчика работать с дебиторами и зарабатывать прочие доходы, могут стать нерегулярность финансовых вливаний из бюдже­та и высокая доля денежных суррогатов в бюджетном финансировании.

2.4. Оптимизация структуры управляющей организации.
Принципы формирования доходов за услуги по управлению жи­лищным фондом

2.4.1. Образование и организационная структура управляющей организа­ции

Как было отмечено в предыдущем разделе, наи­более предпочтительный способ разделения функ­ции управления и обслуживания и ликвидации монопольной структуры управления жилищным фондом — реорганизация муниципальных жилищных трестов. Образование службы заказчика без реорганизации жилищных трестов теряет всякий смысл и является лишним организационным этапом, приво­дящим к дополнительным расходам. В принципе, службу заказчика можно было бы специально не об­разовывать, а привлечь на конкурсной основе уже действующую управляющую организацию. Но дело в том, что таких организаций в России почти нет, по­этому, повторим, наиболее оптимальный способ пе­рехода к функциональному управлению муници­пальным жилищным фондом — это реорганизация жилищных трестов. Яркий пример — г. Саратов, в котором после образования управляющих организа­ций — дирекций единою заказчика (далее — ДЕЗ) пришли к убеждению, что без реорганизации трес­тов создавать ДЕЗы было нецелесообразно. Поэтому ДЕЗы пошли по пути осуществления на практике одной из своих функциональных обязанностей организации конкурсною обслуживания жилья. В результате проведения конкурсов жилищные тресты были частично вытеснены из сферы обслуживания жилья другими организациями, причем немуниципальной формы собственности.

В соответствии со ст. 57 Гражданского кодекса Рос­сийской Федерации реорганизация юридического лица может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридическою лица, уполно­моченного на то учредительными документами. Реорганизация юридического лица включает в себя различные формы изменения его статуса: слияние, присоедине­ние, разделение, выделение, преобразование.

При слиянии два и более юридических лиц превра­щаются в одно. При присоединении одно или несколько юридических лиц присоединяются к другому. При разделении юридическое лицо делится на два или более юридических лиц. При выделении из состава юридического лица выделяются одно или несколько юридических лиц, при этом юридическое лицо, из ко­торого произошло выделение, продолжает существо­вать. При преобразовании юридическое лицо одного вида трансформируется в юридическое лицо другого вида.

Рис. 6. Примерная организационная структура муниципального жилищного треста

 

Наиболее целесообразно, на наш взгляд, реоргани­зацию муниципальных жилищных трестов осущест­влять в форме выделения. Это означает, что из состава юридического лица — муниципального жилищного треста выделяется несколько юридических лиц. При этом жилищный трест продолжает существовать, в тойi же организационно-правовой форме, но не обязательно с тем же наименованием.

Приведем пример реорганизации жилищного трес­та в форме выделения. На рис. 6 приведена организационная структура типичного муниципального жилищного треста, в состав которого входит как административно-управленческий персонал, так и ли­нейный — непосредственные исполнители работ по обслуживанию жилищного фонда.

При реорганизации жилищного треста образуются следующие юридические лица с условными наимено­ваниями:

1. МУП «Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг».

2. МУП «Жилищно-эксплуатационное предприя­тие № 1».

3. МУП «Жилищно-эксплуатационное предприятие № 2».

4. МУП «Жилищно-эксплуатационное предприя­тие № З».

5. МУП «Жилищно-эксплуатационное предприя­тие № 4».

6. МУП «Аварийно-ремонтная служба».

7. МУП «Атотранспортная база».

Количество жилищно-эксплуатационных предприятий может не соответствовать количеству структурных подразделений жилищного треста. Каждому жилищно-эксплуатационному предприятию по договору на обслуживание передаются участки муници­пального жилищного фонда. Наиболее оптимальные размеры участков, вызывающие экономический ин­терес у подрядных организаций и позволяющие в последующем перейти к конкурсному отбору подрядчиков, составляют от 100 до 200 тыс. кв. м общей площади жилья.

При реорганизации жилищного треста путем выде­ления из его состава соответствующих структур и соз­дания вышеуказанных юридических лиц к каждому из них переходят в соответствующих частях права и обя­занности реорганизованного юридического лица (жилищного треста) в соответствии с разделительным ба­лансом.

Рис. 7. Схема договорных взаимоотношений управляющей организации

с подрядными организациями после реорганизации жилищного треста

При образовании службы заказчика путем реор­ганизации действующего жилищного треста муниципальный жилищный фонд передается на баланс службы заказчика — в оперативное управление или хозяйственное ведение в зависимости от ее органи­зационно-правовой формы.

Схема договорных взаимоотношений службы за­казчика с подрядными организациями после реорга­низации жилищного треста представлена на рис. 7.

Рекомендуемая организационная структура служ­бы заказчика, построенная но функциональному признаку, представлена на рис. 8.

Далее в таблице 1 приведена экспертная оценка численности работников службы заказчика по указан­ным блокам функций в зависимости от объема жи­лищного фонда, находящегося в управлении.

В качестве основного нормообразующего фактора выбрана общая площадь жилищного фонда, находя­щегося в управлении службы заказчика. Расчет производился в диапазоне рекомендуемых значений общей площади от 900 до 2.700 тыс. кв. м. Эта площадь при­мерно соответствует численности населения от 50 до 150 тыс. человек. При превышении предельного объ­ема общей площади представляется целесообразным формировать несколько служб заказчика. При этом возникают предпосылки для формирования конку­рентной среды в сфере управления жилищным фон­дом. При меньшей общей площади управляемого жи­лищного фонда (для малых муниципальных образова­ний) блоки функций могут совмещаться.

Нормативы численности работников службы за­казчика установлены по следующим основным блокам функций управления жилищным фондом:

1) руководство службы заказчика;

2) техническое планирование и контроль;

3) финансово-экономическая деятельность;

4) договорно-правовая деятельность.

В нормативы не включена численность работников, занятых регистрацией граждан по месту пребывания и месту жительства (паспортная работа), a также рабочих (уборщики служебных помещений, водители легкового транспорта и т. д.), которая может быть определена по другим сборникам норм и нормативов затрат труда.

 

Рис. 8. Рекомендуемая организационная структура жилищной организации

Контроль за объемами работ, выполняемых под­рядными организациями по эксплуатации жилищного фонда, контроль за качеством и объемом предоставля­емых коммунальных услуг, а также работу с населени­ем по ликвидации задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг целесообразно поручить группе людей, являющихся штатными работниками службы заказчика. Это так называемые управдомы — пред­ставители службы шкафчика на обслуживаемой под­рядной организацией территории.

За каждым представителем службы заказчика необходимо закрепить определенную группу домов. На одного представителя (управдома) может прихо­диться 800-1200 квартир (8-14 жилых зданий).

В обязанности представителя должны входить планирование работ и контроль за их выполнением подрядными организациями, работа с должниками по оплате жилья и коммунальных услуг. Каждый представитель обязан иметь по каждому жилому зданию графики выполнения работ по санитарному содержанию с указанием вида работ, времени их начала и завершения, периодичности исполнения. На текущий месяц представители службы заказчи­ка обязаны иметь план выполнения работ по теку­щему и капитальному ремонту жилых зданий, нахо­дящихся в управлении. Ежедневно представители заносят в журнал контроля выполнения работ ре­зультаты деятельности в течение рабочего дня. В журнале регистрируются невыполнение отдельных видов работ, несоблюдение графика выполнения работ, работы, подлежащие исполнению в срочном порядке, а также гарантийные обязательства орга­низаций по выполнению работ по текущему и ка­питальному ремонту. Таким образом, управдомы осуществляют управление не каким-то общим объ­емом жилищною фонда, а пообъектно, что, на наш взгляд, является залогом достижения конкретных результатов. В Приложении 1 приведен пример должностной инструкции управляющего домами с перечнем всех ею обязанностей.

 

Таблица. 1. Нормативная численность работников службы заказчика

 

№ п/п

Блоки функций управления жилищным фондом

Примерный перечень должностей

Общая площадь управляемого жилищного фонда (тыс. кв. м):

до 900

901-1300

1301-2700

максимальная численность работников

1

Общее руководство службы заказчика

Руководитель службы заказчика и его заместители; главный бухгалтер, зам. главного бухгалтера, бухгалтер, кассир, инспектор по кадрам; секретарь-машинистка, машинистка; заведующий хозяйством

6

8

11

2

Технический контроль и планирование

Всего

21

28

37

2.1

Формирование заказа на работы по содержанию, обслуживанию и ремонту жилищного фонда и на поставку коммунальных услуг

Руководитель подразделения, инженер, экономист

3

5

7

2.2

Контроль за техническим состоянием и использованием жилищного фонда и предоставлением жилищно-коммунальных услуг

Руководитель подразделения, инженер, инспектор, техник

13

18

25

2.3

Диспетчерское обслуживание

Оператор диспетчерской службы

5

5

5

3

Финансово-экономическая деятельность

Всего

11

17

23

3.1

Финансовое обеспечение заказа на работы по содержанию, обслуживанию и ремонту жилищного фонда и на поставку коммунальных услуг

Руководитель подразделения, экономист

4

6

8

3.2

Оплата жилищно-коммунальных услуг

Руководитель подразделения, бухгалтер, кассир, контролер

4

6

8

3.3

Информационное и методическое обеспечение

Руководитель подразделения, экономист, инженер, оператор

3

5

7

4

Договорно-правовая деятельность

Руководитель подразделения, экономист, юрисконсульт

2

4

7

Итого работников

40

57

78

 

2.4.2. Источники финансирования дея­тельности по управлению муници­пальным жилищным фондом и рацио­нализация финансовых потоков в ус­ловиях сохраняющегося бюджетного дотирования жилищно-коммуналь-ного хозяйства

Как показала практика, финансирование службы заказчика из бюджета, отсутствие заинтересованности ее работников в результатах своего труда, отсутствие конкуренции, по крайней мере, в сфере обслуживания жилья, невозможность сравнить эффективность дея­тельности нескольких служб заказчика или оценить деятельность одной такой службы приводят к обрат­ному эффекту, т.е. не к удешевлению, а к удорожанию предоставляемых услуг.

При организации деятельности службы заказчика необходимо исходить из следующих принципов:

1. Все денежные средства, которые население пла­тит за жилищно-коммунальные услуги, должны посту­пать в службу заказчика, имеющую договорные отно­шения с населением и отвечающую за предоставление ему услуг. Служба заказчика контролирует процесс оказания коммунальных услуг и рассчитывается с предприятиями только за фактически предоставлен­ные услуги с учетом их качества. Если средства от населения будут идти непосредственно коммуналь­ным предприятиям, минуя службу заказчика, принцип оплаты "по факту" невозможно будет реализовать.

2. Финансирование службы заказчика должно за­висеть от результатов работы. Фонд оплаты труда службы заказчика формируется на основе прогноза (определенный уровень сбора оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, например 95%). При превышении этого уровня часть средств идет на фор­мирование фонда материальною поощрения, недобор средств может привести к понижению должностных окладов и/или сокращению штатного расписания.

3. При проведении конкурсных отборов подрядчи­ков по обслуживанию жилищного фонда и снижении цен на выполнение этих работ в результате конкурса часть средств, образующихся как разница между стартовой и конечной конкурсной ценой (например, 10%), поступает в распоряжение службы заказчика. На остальные сэкономленные средства служба заказ­чика должна произвести дополнительные работы по текущему ремонту жилищного фонда, переданного ей в управление.

4. Служба заказчика не должна иметь долгов перед подрядными организациями. За задолженность перед подрядчиками служба заказчика должна нести финан­совую ответственность (фиксируется в договоре на управление, заключаемом службой заказчика с адми­нистрацией муниципального образования). В случае. если величина задолженности выше определенного максимального значения, к службе заказчика могут быть применены административные меры. вплоть до расторжения договора или расторжения контракта с руководителем.

Стоимость услуг самой управляющей организа­ции — службы заказчика является составной частью стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Как показала практика, стоимость деятельности по управлению жилищным фондом не превышает 8% от стоимости жилищных услуг.

Проведем расчет стоимости жилищных услуг (со­держание и ремонт жилья, вывоз и утилизация ТБО, содержание лифтов), предоставляемых населению, и оценку достаточности денежных средств для выпол­нения функции управления службой заказчика (в табл. 2). Объем муниципального жилищного фонда, находящегося в управлении службы заказчика, состав­ляет 1,5 млн. кв. м: в нем проживает 95 тыс. человек:

Таблица 2. Расчет стоимости жилищных услуг предоставляемых населению

 

Жилищная услуга

Единица измерения

Количество единиц

Стоимость единицы, руб./мес.

Стоимость, тыс. руб./мес.

Содержание и текущий ремонт жилья

кв. м

1 500 000

1,80

2205

Вывоз мусора

чел.

95000

2,41

229

Содержание лифтов

чел.

24 200

4,87

118

Всего

 

 

 

 

 

 

2552

 

из них 24,2 тыс. человек пользуются лифтом, т.е. про­живают в жилых зданиях с лифтами.

Стоимость деятельности службы заказчика, в соответствии с экспертной оценкой, составляет 204,2 тыс. руб. в месяц (8% от полной стоимости жилищных ус­луг в городе). Общая численность работников службы заказчика должна составить 90 человек. Если средняя заработная плата сотрудников службы заказчика будет 1251 руб. в месяц (по данным Госкомстата России. среднедушевые денежные доходы населения в IV квар­тале 1999 г. составили 1251 руб./мес.), то вместе с на­числениями во внебюджетные фонды ФЗП она соста­вит 155.9 тыс. руб. в месяц (90 чел. х 1251 руб./мес. х 1,385 %). На содержание служб заказчика (коммуналь­ные платежи, канцтовары, обслуживание компьюте­ров, сигнализация, налог на имущество, земельный на­лог, налог на пользователей автомобильных дорог, це­левые сборы на содержание милиции) остается 48.3 тыс. руб. что вполне достаточно для этих целей. При этом стоимость деятельности службы заказчика в пересчете на 1 кв. м общей площади жилья составит 0,14 руб./кв. м в месяц (204.2 тыс. руб./1500 тыс. кв. м).

Можно выделить два подхода к формированию ис­точников финансирования службы заказчика.

В соответствии с первым из них, в устанавливае­мый тариф на содержание и обслуживание жилищно­го фонда вводится фиксированная составляющая, отражающая уровень необходимых затрат на управле­ние жилищным фондом. Соответственно, источника­ми финансирования службы заказчика становятся средства населения, поскольку содержание и ремонт жилья в первую очередь полностью оплачиваются на­селением.

В соответствии со вторым подходом, источником финансирования службы заказчика являются состав­ляющие нескольких тарифов. Поскольку служба за­казчика непосредственно задействована в предостав­лении населению всех жилищно-коммунальных услуг, в каждой из них выделяется доля на работы, связан­ные с управлением жилищным фондом. Тариф на ту или иную жилищно-коммунальную услугу формирует­ся как совокупность регулируемых и рыночных цен организаций, участвующих в предоставлении услуги. Например, тариф на отопление может состоять из следующих составляющих:

— рыночной (регулируемой) цены управления про­цессом отопления жилого дома (планирование ра­бот, заключение договоров, контроль за их выпол­нением):

— регулируемой цены производителя тепла;

— регулируемой цены (тарифа) организации, осуществляющей транспорт тепла по магистральным  разводящим сетям;

— рыночной цены обслуживания внутридомовых сетей;

— рыночных цен абонентского обслуживания по рас­чету и сбору платежей;

— рыночной цены обслуживания счетчиков тепла и других регистрирующих и регулирующих приборов.

Создание подобной схемы финансирования служ­бы заказчика потребует изменения тарифной полити­ки на уровне муниципального образования. Однако, если схема будет реализована, источники финансиро­вания службы заказчика станут более прозрачными. Кроме того, возникнет реальная заинтересованность службы заказчика в контроле за качеством предостав­ления всех жилищно-коммунальных услуг.

Объединяя оба подхода, можно установить, что на первом этапе служба заказчика финансируется в преде­лах 8% от средств, направляемых на оплату жилищных услуг (содержание и текущий ремонт жилья, вывоз мусо­ра и обслуживание лифтов). В дальнейшем, при совер­шенствовании тарифной политики, возможно формиро­вать доходную часть службы заказчика следующим образом: 60% — из тарифа на жилищные услуги. 30% — из тарифа на отопление и горячее водоснабжение, 10% из тарифа на холодное водоснабжение и водоотведение.

В соответствии с представленными подходами к формированию тарифов и определению источников финансирования службы заказчика формируется и схема финансовых потоков, главным субъектом кото­рой становится служба заказчика. Схема рационали­зации финансовых потоков в условиях сохраняюще­гося бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства представлена на рис. 9.

 

Рис. 9. Рекомендуемая схема финансовых потоков при предоставлении

жилищно-коммунальных услуг населению

 

2.5. Структура и форма рабочих контактов управляющей организации

2.5.1. Структура и форма рабочих контак­тов управляющей организации с администрацией и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования

Исходя из логики формирования рыночных отно­шении и жилищно-коммунальном хозяйстве структу­ра и форма рабочих контактов управляющей органи­зации с различными субъектами определяются на до­говорной основе. В данном случае неважно, субъекты ли это предпринимательской деятельности, как под­рядные жилищно-эксплуатационные или ресурсоснабжающие организации, или это орган местного са­моуправления и население.

Эффективно контролировать исполнителей услуг можно только тогда, когда между управляющей органи­зацией и субъектами хозяйствования заключены соот­ветствующие договоры, устанавливающие объемы вы­полняемых работ или оказываемых услуг и четко формулирующие критерии качества и условия оплаты. Договоры также заключаются с собственниками не­движимого имущества: с администрацией муниципаль­ного образования — собственником объектов недви­жимости в жилищной сфере муниципальной формы собственности, и с гражданами — собственниками жилья. Главным субъектом договорных отношений ста­новится управляющая организация. Она заключает сле­дующие основные договоры, без которых невозможно создать эффективную систему управления:

— договоры с собственниками объектов недвижимос­ти, юридическими и физическими лицами;

— договоры с нанимателями жилья, если на это упол­номочит собственник;

— договоры с ресурсоснабжающими организациями;

— договоры с организациями, предоставляющими жилищные услуги или выполняющими работы по ремонту жилищного фонда;

— договоры с организациями, выполняющими специ­альные виды работ.

Таким образом, эффективное управление муници­пальным жилищным фондом подразумевает заключе­ние соответствующих договоров и самостоятельное распоряжение управляющей организацией денежны­ми средствами согласно условиям заключенных дого­воров.

Помимо основных договоров управляющая орга­низация заключает и другие, обеспечивающие как управление объектами недвижимости, так и ее собственную деятельность.

Приведем перечень субъектов (далеко не исчерпы­вающий), с которыми управляющая организация имеет финансовые пли иные отношения:

— собственники объектов недвижимости в жилищной сфере;

— граждане -  наниматели жилья;

— жилищно-эксплуатационные организации;

— теплоснабжающие организации:

— предприятия электрических сетей:

— предприятия водоканализационного хозяйства (предприятия ВКХ);

— радиотрансляционный узел;

— телефонная станция (ТС);

— предприятие по обслуживанию внутридомового печного отопления (предприятие ВДПО);

— санитарно-эпидемиологическая станция (СЭС);

— предприятия по обслуживанию телевизионных ан­тенн;

— спецавтохозяйство по вывозу твердых бытовых отходов;

— предприятие по эксплуатации лифтового хозяй­ства;

— газоснабжающая организация;

— предприятия, выполняющие электромонтажные и пусконаладочные работы;

— предприятия по обслуживанию и ремонту электри­ческих плит;

— предприятия, осуществляющие капитальный ре­монт жилищного фонда;

— бюро технической инвентаризации (БТИ);

— районный, городской финансовый отдел (райфо, горфо);

— районные администрации в городах с районным делением;

— комитет по управлению муниципальным имущест­вом;

— арендаторы нежилых и жилых помещений;

— финансово-кредитные учреждения;

— расчетно-аналитический центр, отделения почто­вой связи;

— органы внутренних дел.

Финансовые отношения управляющей организа­ции с этими субъектами основываются на хозяйствен­ных договорах, а также на правовых актах, издавае­мых органами местного самоуправления.

Отношения с некоторыми субъектами требуют, на наш взгляд, более подробного рассмотрения.

Первыми в представленном перечне указаны собственники объектов недвижимости в жилищной сфере. Собственники жилищного фонда — это:

— муниципалитет в лице администрации муници­пального образования, который является собствен­ником муниципального жилищною фонда соци­ального использования;

— органы государственной власти, которым принад­лежит государственный жилищный фонд;

— физические лица. являющиеся собственниками объектов недвижимости в жилищной сфере;

— юридические лица, которые используют жилые по­мещения для проживания физических лиц. Основой взаимоотношений управляющей органи­зации с собственниками является договор на управле­ние элементами общей долевой собственности в жи­лых зданиях и предоставление коммунальных услуг. Согласно этому договору в управление организации передаются не сами квартиры как объекты собствен­ности, а элементы общей долевой собственности – межквартирные лестничные клетки, лестницы, подвалы, крыши, инженерное оборудование, обслуживаю­щее более одного помещения, прилегающие к жилым зданиям земельные участки, элементы озеленения и благоустройства.

В соответствии с российским законодательством права собственников недвижимости уравнены. Ор­ган местного самоуправления как собственник му­ниципального жилищного фонда имеет равные пра­ва с другими собственниками — физическими и юридическими лицами. Различия в договорах, зак­лючаемых муниципалитетом как собственником и другими собственниками с управляющими организациями. могут касаться только права сдачи в наем жилья и бюджетного дотирования отрасли. По сооб­ражениям равенства нрав собственности на имуще­ство с гражданами — собственниками жилья в мно­гоквартирных жилых зданиях должен заключаться не договор на техническое обслуживание, а договор на управление.

Управление муниципальным жилищным фондом подразумевает управление местами общего пользова­ния, относящимися не только к жилым помещениям, но и к нежилым. Нежилые муниципальные помеще­ния сдаются в аренду комитетами по управлению муниципальным имуществом (КУМИ). При этом ба­лансодержатель, каковым является управляющая ор­ганизация. отвечает за содержание, ремонт и восста­новление нежилых помещений. При сдаче в аренду нежилого помещения заключается договор аренды не­жилого помещения. Договор аренды может быть двух- или трехсторонним. В последнем варианте его сторо­нами являются КУМИ как арендодатель, арендатор и управляющая организация как балансодержатель. До­говор предусматривает следующие обязанности ба­лансодержателя:

— подготовка и передача нежилою помещения арен­датору;

— содержание придомовой территории в надлежа­щем состоянии, осуществление текущего ремонта инженерно-технических коммуникаций в арендуе­мых помещениях по договору с арендатором за счет его средств;

— осуществление капитального ремонта нежилых помещений, занимаемых арендатором. На практике установленная система сдачи нежи­лых помещений в аренду оборачивается убытками жилищным предприятиям. Недостатки действую­щей системы сдачи в аренду заключаются в следую­щем:

Поэтому целесообразно пересмотреть подходы к сдаче в аренду нежилых помещений. В настоящее время администрация, с одной стороны, получает доходы в виде арендной платы, с другой — терпит убытки в результате эксплуатации нежилых помещений. В итоге из-за неудовлетворительного содержания нежилых по­мещений уровень доходов от сдачи их в аренду будет снижаться, что приведет к снижению уровня поступлений доходов в бюджет.

Для того чтобы жилищные организации не несли убытки от эксплуатации нежилых помещений, коми­тету по управлению муниципальным имуществом необходимо заключать с управляющими организациями договоры на управление нежилыми помещениями. При этом договор между управляющей организацией и арендатором не заключается. Расходы по содержанию помещений с учетом временного отсутствия арендаторов комитет по управлению муниципальным имуществом должен заложить в арендную плату. В этом случае из перечисленной арендатором КУМИ арендной платы ежемесячно вычитается постоянная величина, равная издержкам на содержание и обслу­живание нежилых помещений, и перечисляется управляющим организациям. Остальная сумма распределяется в соответствии с установленным порядком. Такое положение вещей удобно всем:

Серьезной проблемой, осложняющей деятельность управляющих организаций, является недофинансирование со стороны бюджета органа местного самоуп­равления. Особенно сильно подрывают работоспособ­ность управляющей организации долги бюджета перед ресурсоснабжающими организациями. Как правило, управляющая организация, заключая договор на пос­тавку ресурсов, вынуждена оплачивать их по тарифу, установленному администрацией муниципального об­разования. Часть тарифа покрывается платежами на­селения, другая часть должна оплачиваться из бюд­жетных средств. Очевидно, что управляющая организация имеет возможность обеспечить сбор средств с населения, но не может обеспечить выплаты бюджета и в результате становится заложником бюджетных неплатежей. В такой ситуации требовать эффектив­ной работы управляющей организации бессмысленно. На наш взгляд, третьей стороной в договоре должна выступать администрация муниципального образова­ния. Каждый субъект, участвующий в поставке ресур­сов населению и обеспечении финансирования этого процесса, должен отвечать по своим четко определен­ным обязательствам:

— управляющая организация — за предоставление коммунальных услуг населению, сбор средств с населения за услуги, расчет с поставщиками ресур­сов в пределах сумм, начисленных населению в ка­честве платежа за коммунальные услуги;

— администрация муниципального образования — за перечисление дотаций ресурсоснабжающей орга­низации за поставку ресурсов управляющей организации;

— ресурсоснабжающая организация — за поставку ресурсов управляющей организации на условиях, определенных в договоре.

Обязанности всех трех сторон должны быть опре­делены в публичном договоре на ресурсоснабжение.

Зачастую управляющие организации по установив­шейся традиции заключают с газоснабжающими орга­низациями договоры на подачу газа для нужд населе­ния, осуществляют сбор платежей с населения за по­ставленный газ и перечисляют на счет поставщика. Если средства собраны не полностью, газоснабжающая организация предъявляет штрафные санкции управля­ющей организации. Но дело в том, что газовых сетей на балансе управляющей организации, как правило, нет, они находятся на балансе и обслуживании у специализированных организаций. Следовательно, управляю­щая организация не может отвечать за газоснабжение населения, поскольку в соответствии со ст. 539 гражданского кодекса, договор энергоснабжения заключается с абонентом при наличии у него отвечающе­го установленным техническим требованиям энергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации. В данном случае уп­равляющая организация за определенное вознагражде­ние может заключать с газоснабжающей организацией договор на сбор платы населения за газоснабжение. В договоре целесообразно указать уровень сбора плате­жей, при необеспечении которого к управляющей организации будут предъявляться штрафные санкции.

Порой отношения между управляющими и ресурсоснабжающими организациями, унаследованные от прежней — трестовской — системы управления и обслуживания, можно охарактеризовать следующим образом:

1. Во многих случаях договоры между службами заказчика и поставщиками услуг носят формальный характер — в них не прописаны санкции за наруше­ние условий предоставления услуг, так как договоры составлены на основе ведомственных правил энерго- и водоснабжения, по большому счету, защищающих права и интересы поставщиков услуг.

2. Сохраняется ситуация, когда организации, об­служивающие жилищный фонд, для управляющей ор­ганизации — «свои», и если денег на их содержание не хватает, то используются средства, которые пред­назначены для оплаты услуг ресурсоснабжающих предприятий. Чтобы этого не происходило, админи­страция муниципального образования принимает ре­шение: пусть население напрямую платит ресурсоснабжающим предприятиям. Но это легкий выход из положения, грозящий тяжелыми последствиями.

Во-первых, юридическую ответственность за опла­ту коммунальных услуг перед ресурсоснабжающей ор­ганизацией несет балансодержатель жилищного фон­да — управляющая организация, на балансе которой также находятся внутридомовые сети (тепловые, водопроводные, канализационные).

Во-вторых, это чревато определенными неудоб­ствами для населения. Вместо одного расчетного до­кумента появляется несколько: для того, чтобы сиять платежи за водопотребление, например, при отъезде летом на дачу, нужно идти не в жилищную организа­цию, расположенную рядом, а ехать в «Водоканал», изменился состав семьи — то же самое и т.д.

В-третьих, такая ситуация, по существу, приводит к тому, что деятельность ресурсоснабжающих органи­заций по поставке услуг в жилищный сектор становится бесконтрольной. Если у населения, напри­мер, два дня не было горячей воды. то, в принципе, управляющая организация должна не только не пла­тить «Водоканалу» за это время, но и предъявить штрафные санкции, установленные за подобное нару­шение в договоре, и выставить потребителю услуг, на­селению, счет на меньшую сумму. А если договор с «Водоканалом» заключает само население, то и акты недопоставки должно оформлять население, иначе платить ему придется «ио полной». Но с водой еще относительно просто. Если в квартире холодно - вот тогда предстоит настоящее разбирательство: то ли температура теплоносителя ниже нормативной, и тогда виновата теплоснабжающая организация, то ли отопительный прибор в квартире засорился, и тогда виновата жилищная организация, потому что своевре­менно не провела промывку системы отопления. Вы­вод один: прямая оплата населением коммунальных услуг ресурсоснабжающим предприятиям приводит к незащищенности населения перед их возможным дик­татом.

В-четвертых, необходима индивидуальная работа с населением, только таким обратом можно снизить задолженность по платежам за ЖКУ. В этой работе за­действован определенный штат сотрудников, который есть в управляющих организациях, но отсутствует в ресурсоснабжающих.

По собственному усмотрению (в результате прове­дения конкурса) управляющая организация может пе­редать по договору функции расчета и приема или только расчета платежей граждан за ЖКУ специали­зированной организации — расчетно-аналитическому центру (РАЦ). который и будет осуществлять всю ра­боту, связанную с начислением, приемом платежей и распечаткой квитанций для населения на оплату ЖКУ. Квитанции могут рассылаться РАЦ через поч­товые отделения, или их поквартирно (по почтовым ящикам) могут разносить управдомы управляющей организации. Это снижает стоимость указанных функций управляющей организации. Платежи граж­дан можно также принимать через отделения банков или почтовые отделения, если стоимость их услуг бу­дет минимизирована, вплоть до невзимания комисси­онного вознаграждения — такая практика существует в некоторых городах. В других муниципальных образованиях, например и Чебоксарах и Новгороде Великом, управляющие организуют прием денежных средств населения собственными силами, используя кассовые аппараты. Выбор способа расчета и приема платежей населения за ЖКУ зависит от размера затрат на его осуществление, т.e. определяется его экономической целесообразностью. Но в любом случае платежи населения должны поступать на расчетный счет управляющей организации.

В малых и средних городах, когда управление му­ниципальным жилищным фондом осуществляет одна управляющая организация, целесообразно, чтобы функцию расчета платежей граждан за ЖКУ выпол­няло ее структурное подразделение.

На рис. 10 представлена схема взаимодействия субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве муни­ципального образования в процессе получения и расп­ределения денежных средств населения — платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги. Это идеальная схема, ориентированная на развитие конкуренции в сфере управления муниципальным жи­лищным фондом и привлечение организаций различ­ных организационно-правовых форм к управлению.

 

Рис. 10. Схема взаимодействия субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве муниципального

 образования в процессе получения и распределения денежных средств населения

 — платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги

2.5.2. Структура и форма рабочих контак­тов управляющей организации с насе­лением

 

Финансовое благополучие управляющей организации зависит от того, как будут построены ее отно­шения с населением. Это означает, что население должно получать в необходимом объеме качественные жилищные и коммунальные услуги. В свою оче­редь население обязано оплатить их в срок и без за­долженностей. Для того чтобы задолженностей не было, управляющая организация должна проводить определенную работу с населением. Напомним, что эту работу, на наш взгляд, целесообразно поручить управляющему домами (управдому) — представите­лю управляющей организации, под контролем кото­рого находится определенный участок жилищного фонда.

Прежде чем применять санкции к должникам, ре­комендуется проанализировать причины неплатежей граждан за ЖКУ. Для этого сначала семьи-должники полезно распределить по группам в зависимости от срока задолженности: до 3 месяцев включительно — краткосрочная задолженность, от 3 до 6 месяцев включительно — среднесрочная и свыше 6 месяцев — долгосрочная. Граждан, имеющих задолженность свы­ше 6 месяцев, можно считать неплательщиками ЖКУ. В отдельную группу можно выделить неплательщиков с задолженностью свыше одного года.

Причины неплатежей граждан за жилищно-коммунальные услуги могут быть различными: финансовые, социальные, психологические. Из таблицы 3 видно, как может осуществляется анализ причин неплатежей для разработки системы адекватных шагов по их пре­дупреждению и устранению. Должники разбиты на ус­ловные группы в зависимости от возможных причин неоплаты жилищно-коммунальных услуг, а также предложены возможные ответные шаги по ликвида­ции задолженности.

Альтернативным способом возмещения задолжен­ности по платежам за жилищно-коммунальные услуги могут быть работы по санитарному содержанию жи­лых зданий и придомовых территорий, а также рабо­ты по озеленению и благоустройству при условии обеспечения должника соответствующим хозяйствен­ным инвентарем и специальной одеждой и проведе­нии предварительного инструктажа по технике безо­пасности. Целесообразно заранее предусмотреть та­кие виды работ, определить их объем и стоимость. возможные сроки выполнения и количество исполнителей. Со стороны управляющей организации должны быть обеспечены руководство, контроль за выполнен­ными работами и их приемка с соответствующим до­кументальным оформлением зачета вознаграждения за выполненные работы в счет погашения задолжен­ности. С гражданином-должником заключается сроч­ный трудовой договор на срок до двух месяцев. В тру­довом договоре с временным работником, а также в приказе о приеме на работу обязательно должно быть указано, что данный работник принимается на вре­менную работу, либо должен быть обозначен конкрет­ный срок работы. Лица, принимаемые на временную работу, должны быть заранее предупреждены об этом при заключении трудового договора, в противном слу­чае договор с ними будет рассматриваться как заклю­ченный на неопределенный срок.

Применение описанного способа, однако, затруднительно, поскольку подобные работы непри­вычны для граждан и должны осуществляться спе­циализированной организацией.

Еще раз подчеркнем, что при применении санкций за несвоевременную оплату жилищно-коммунальных услуг следует дифференцированно подходить к семь­ям-неплательщикам. Не надо думать, что к должникам относятся лишь низкодоходные группы населения. Практика показывает, что среди должников есть вы­сокодоходные и среднедоходные семьи, которые не платят не потому, что им не позволяет доход, а по дру­гим причинам, в том числе и потому, что уверены в своей безнаказанности.

Если должник принадлежит к низкодоходной группе населения, то ему необходимо разъяснить порядок процедуры предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Если доход семьи-должника поз­воляет предоставить ей субсидию, то имеющаяся задол­женность не должна служить препятствием. В этом случае заключается соглашение с семьей-должником об обязательстве погасить накопившуюся задолжен­ность в определенный срок. Также возможно предложить альтернативный способ погашения задол­женности — например, в добровольном порядке обме­нять жилье, если оно значительно превышает размер социальной нормы площади, па жилье меньшей площа­ди, и помочь в этом.

Одним из действенных средств в работе управдома с должниками должна стать информационно-разъяс­нительная деятельность.

Во-первых, при его участии в управляющей орга­низации могут быть сделаны специальные стенды с различными нормативными документами, информа­цией о расчетах за жилищно-коммунальные и прочие услуги, правилах содержания и ремонта жилья и пре­доставления коммунальных услуг, процедуре предо­ставления гражданам жилищных субсидий, мерах, ко­торые могут применяться к должникам. Подобные же стенды могут быть вывешены в подъездах домов или там, например, где принимаются платежи и выдаются различные справки.

Во-вторых, управдом должен встречаться с жильца­ми, имеющими задолженность по оплате жилья и ком­мунальных услуг, выяснять причины ее возникновения и вместе с должниками решать, как ее ликвидировать. От умения управдома общаться с людьми зависит ре­зультат его деятельности по снижению задолженности.

В-третьих, при его непосредственном участии должна осуществляться процедура уведомления граждан о задолженности. Процедура эта состоит из трех этапов, имеющих различную степень психоло­гического воздействия на неплательщика, а именно:

1) напоминание, носящее дружеский характер, либо уведомление о задержке платежа и возможных санк­циях, которое может быть устным (по телефону или при личной встрече); 2) вторичное уведомление (из­вещение) и предупреждение о последующем прекра­щении оказания коммунальных услуг, это уведомле­ние должно быть письменным; 3) уведомление (из­вещение) о передаче дела юристу для оформления искового заявления в суд.

 

Таблица. 3. Условные группы должников по оплате жилищно-коммунальных услуг

 

Условные группы должников

Возможные причины неплатежей

Возможные ответные шаги по ликвидации задолженности

1. Гражданин хочет платить, но не может (зако­нопослушные граждане)

Постоянный низкий доход (пенсионеры, работники бюджетной сферы и др.)

Предоставление жилищных субсидий всем, кто имеет на них право Расширение круга лиц, имеющих право на субсидии Альтернативные способы возмещения задолженности

Временное отсутствие дохода (безработный)

Предоставление жилищных субсидий Постановка на учет в службе занятости Альтернативные способы возмещения задолженности

Временные денежные затруднения (в т.ч. задержка выплаты заработной платы, пенсий и пособий)

Перенос бремени долга на работодателя Заключение соглашения о продлении срока погашения за­долженности

Общая площадь жилого помещения, за­нимаемого гражданином и его семьей, превышает социальную норму площади жилья

Содействие в замене данного жилого помещения на жилое помещение в пределах социальной нормы

2. Гражданин может платить, но не хочет

Не понимает, почему и за что он должен платить, если квартира находится в его собственности (приватизирована)

Разъяснительная работа - предоставление информации о составе и назначении затрат, включаемых в платежи за жилищно-коммунальные услуги

Считает, что размер платежей необосно­ванно завышен

Предоставление информации об установленных объемах и качестве выполняемых работ при существующем уровне оплаты ЖКУ населением, а также информации об альтерна­тивных способах управления и содержания жилья (товари­щества собственников жилья)

Не удовлетворен качеством оказываемых жилищно-коммунальных услуг

Проверка работы обслуживающей жилищной организации и соблюдения правил предоставления коммунальных услуг, предоставление информации о стандартах качества жилищ­но-коммунальных услуг

—' -Ч

Не знает о последствиях неуплаты и на­копления задолженности

Разъяснительная работа - оповещение о системе мер, при­меняемых к должнику

3. Гражданин может и хочет платить, но не платит в срок

Размер установленных пени несуществе­нен для него

Введение дополнительных штрафных санкций при просроч­ке платежа в течение более 3 месяцев *

Не знает о последствиях неуплаты и на­копления задолженности

Разъяснительная работа - предоставление информации о системе мер, применяемых к должнику

Забыл о платеже

Рассылка квитанций на оплату жилищно-коммунальных услуг; напоминания о наступлении срока/просрочке платежа

4. Гражданин не может и не хочет платить

Постоянно низкий доход и принадлеж­ность к социально неблагополучной группе населения

Информационно-разъяснительная работа - информирова­ние о программе жилищных субсидий и системе мер, при­меняемых к должнику Последовательное применение соответствующих мер, вплоть до выселения

 

* Для третьей условной группы должников введение дополнительных штрафных санкций при просрочке платежа более чем на 3 месяца означает отключение жилого помещения должника от одного из видов комму­нальных услуг или начисление штрафа. Начисление штрафа, однако, может производиться только в том слу­чае, если такое условие предусмотрено договором найма жилого помещения, заключаемого с нанимателем, или договором на управление элементами общей долевой собственности в жилых зданиях и предоставление коммунальных услуг, заключаемым с собственником жилого помещения.

Уведомление (извещение) может направляться должнику заказным письмом либо вручаться ему управдомом под расписку.

Управдом также должен фиксировать все этапы работы с должником, подготавливать исходную ин­формацию для обоснования возможного применения мер судебного воздействия.

Для управляющей организации очень важно обес­печить материальную заинтересованность управдома в снижении задолженности. В случае, если гражданин погашает свою задолженность, он уплачивает и уста­новленные пени. Целесообразно средства, образуемые за счет пени и штрафов, направлять на формирование фонда потребления для соответствующего материального поощрения управдомов и других сотрудников управляющей организации, обеспечивающих их пос­тупление.

Если задолженность населения значительно снизилась, необходимо предусмотреть иные источники средств, для материального поощрения работников, обеспечивших ее снижение и поддержание на сравни­тельно низком уровне.

Работа с должниками — процесс длительный, полому целесообразно разделить ее на две стадии. На первой реализуется комплекс мер превентивною (досудебного), а на второй — принудительного (су­дебного) воздействия на должников. Основные этапы работы с должниками по оплате жилья и коммуналь­ных услуг показаны на рис. 11 и 12.

На исходном этапе (на рис. 11 этот этап обозначен цифрой 0) бухгалтер, начисляющий плату за жилье и коммунальные услуги начиная с дня, следующею за последним днем внесения платежей за предыдущий месяц, передает управдому всю необходимую инфор­мацию о задолженности граждан для принятия адек­ватных решений. Таким образом, информация о пла­тежной дисциплине начинает собираться сразу после того, как зафиксирована просрочка платежа.

Те или иные меры по отношению к должникам применяются в соответствии со сроком задолженности. Исходя из этого срока, предлагаем выделить в работе с должниками шесть условных этапов, на каждом из которых соответствующие мероприятия осуществляют­ся определенным заинтересованным лицом:

1-й этап: срок задолженности до 15 дней — управ­домом;

2-п этап: срок задолженности до 30 дней — управ­домом;

3-й этап: срок задолженности от 1 до 2 месяцев — управдомом;

4-й этап: срок задолженности от 3 до 4 месяцев — управдомом, слесарем-сантехником жи­лищной  организации,  занимающейся эксплуатацией жилищною фонда (при отк­лючении жилого помещения должника от горячего или холодного водоснабжения);

5-й этап: срок задолженности свыше 4 месяцев — юристом управляющей организации;

6-й этап: срок задолженности свыше б месяцев - юристом управляющей организации.

Подготовку документов, представляемых для совер­шения исполнительной надписи, и сопровождение про­цесса судебного воздействия на должника целесообраз­но поручить юристу жилищной организации, осущес­твляющей функции управления жилищным фондом. В данном случае юрист будет являться должностным ли­цом — представителем управляющей организации, пол­номочия которого должны быть подтверждены доверенностью, выданной этой организацией и оформленной в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве».

По решению органа местного самоуправления его представителем при расторжении договора найма в судебном порядке или подаче иска о продаже жилого помещения должника-собственника с публичных тор­гов может выступать служба заказчика.

На любом этане применения мер досудебного и су­дебного воздействия, вплоть до выселения или прода­жи жилого помещения, задолженность может быть погашена должником. В этом случае последующие меры не применяются.

2.6. Договор на управление жилищным фондом.
Контроль за работой управля­ющих организаций

Эффективное управление жилищным фондом обес­печивается хозяйственной самостоятельностью в при­нятии решений и экономической заинтересованностью в качественном исполнении порученной работы.

Это, в свою очередь, становится возможным при замене административных отношений муници­палитета с управляющей организацией экономически­ми. Основой преобразования отношений собственни­ка и управляющей организации является переход на договорные отношения.

Как отмечалось выше, хозяйственное ведение или оперативное управление являются вещными нравами и регулируются гражданским законодательством. Дого­ворные отношения между собственником и организацией, имеющей жилищный фонд в хозяйственном ве­дении или

Рис. 11. Меры превентивного воздействия на должников по оплате жилищно-коммунальных услуг

 

оперативном управлении, лишены всякого смысла, поскольку нельзя ограничить права этих орга­низаций, предусмотренные законом, в частности, огра­ничить срок передачи имущества на баланс этих предприятий, изъять часть или весь жилищный фонд, за исключением случаев, предусмотренных Гражданс­ким кодексом, и др. Все это лишает органы местного самоуправления возможности в полной мере управлять своей недвижимостью и является причиной усиления административных рычагов воздействия на управляю­щие организации. Таким образом, право хозяйствен­ного ведения и право оперативного управления на жи­лищный фонд сдерживают развитие экономических отношений между собственником и управляющей ор­ганизацией. Поэтому работу по повышению эффектив­ности управления жилищным фондом следует начать с отказа от передачи жилищного фонда в хозяйственное ведение или оперативное управление организациям, за исключением имущества, необходимого для

Рис. 12. Меры принудительного воздействия на неплательщиков  жилищно-коммунальных услуг

 

реализации поставленных учредителем задач.

Наиболее полного совмещения хозяйственной са­мостоятельности и экономической заинтересованности в качественном исполнении работ удается достичь, раз­вивая конкуренцию в сфере управления жилищным фондом. Однако далеко не в каждом муниципальном образовании объем жилищного фонда позволяет сфор­мировать более одной управляющей организации. В та­ких городах, как уже отмечалось, хозяйственная само­стоятельность управляющей организации должна соче­таться с разумным регулированием ее деятельности. Под разумным регулированием понимается вмешатель­ство органов местного самоуправления в деятельность управляющей организации только в том случае, если последняя не исполняет взятые на себя обязательства.

Взаимоотношения собственника и управляющей ор­ганизации должны регулироваться действующим законо­дательством и договором, передающим права по управле­нию жилищным фондом соответствующей организации.

Целью договора на управление жилищным фондом яв­ляется предоставление жилищно-коммунальных услуг определенного качества владельцам жилых и нежилых поме­щений и управление общим имуществом, обеспечивающее сохранность муниципальной собственности в жилищной сфере. Договор должен быть ориентирован в первую оче­редь на создание экономических условий, способствующих повышению эффективности управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности города.

Предметом договора управления имуществом явля­ется возмездное выполнение управляющей организаци­ей услуг по управлению объектами жилищного и нежи­лого фонда, заключающихся в содержании, эксплуата­ции и ремонте переданного для управления фонда и организации необходимых для этого работ, а также ор­ганизации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства, озеленения прилегающих территорий.

При принятии решения о заключении договора на управление муниципальным жилищным фондом орга­нам местного самоуправления предстоит решить ряд вопросов:

1. Кто будет являться стороной договора от органов местного самоуправления — собственника жилищного фонда? Существующая нормативно-правовая база не дает однозначного ответа на этот вопрос. В соответ­ствии со сложившейся практикой управления имущест­вом в жилищной сфере от лица города договор могут подписывать: департамент жилищно-коммунального хозяйства города (далее — департамент), осуществляю­щий жилищную политику в муниципальном образова­нии, комитет по управлению муниципальным имущест­вом (далее — комитет) как распорядитель муниципаль­ной собственности, администрации районов, которые осуществляют оперативное управление жилищным фондом и через которые осуществляется финансирова­ние деятельности по управлению. В отдельных городах этот список можно дополнить городским финансовым управлением, которое осуществляет финансирование и контроль за использованием бюджетных средств.

Очевидно, что подписать договор, в котором участвует столько сторон, фактически невозможно. Однако существует два реальных выхода из сложившегося положения: договор подписывает глава местного самоуправления или же одно структурное подразделение наделяется правами по управлению имуществом в жилищной сфере. По нашему мнению, второй вариант намного проще, поскольку при первом варианте все указанные выше службы должны завизировать договор, что усложнит процеду­ру принятия решения. Действующее законодательство позволяет определить структуру администрации муниципального образования, ответственную за управление жи­лищным фондом. Такой структурой должен стать депар­тамент. Для этого необходимо, чтобы департамент являлся юридическим лицом (муниципальным учреждением) со своим расчетным счетом, на который перечисляются все бюджетные средства, направляемые в жилищно-коммунальное хозяйство. Права распоряжения жилищным фондом следует передать от комитета управления муни­ципальным имуществом департаменту. За комитетом же целесообразно оставить право распоряжаться нежилыми помещениями и управлять муниципальными предприя­тиями и учреждениями. Такая схема в наибольшей степени отвечает реальной ситуации. Комитеты, как правило, не участвуют в управлении жилищным фондом, они лишь визируют постановления, подготовленные департаментом.

2. Как должна решаться проблема задолженности пе­ред поставщиками ресурсов и подрядными организация ми? Несмотря на то, что Госстрой России и другие государственные учреждения рекомендуют управляющим организациям заказывать работы только под реальное финансирование, большая часть управляющих организаций имеют задолженность перед поставщиками ресурсов или подрядными организациями. Наиболее остро вопрос долгов встает при передаче работ по управлению имуществом от одной организации к другой. Жилищный фонд переходит в управление другой организации, как правило, с задолженностью перед подрядчиками, работающими на данном фонде. В большинстве случаев задолженность возникает из-за задержек финансирования (или в силу его недостаточности) из бюджета муниципального образова­ния. Если она войдет в разделительный баланс, составля­емый при передаче фонда, то деятельность новой управля­ющей организации будет значительно осложнена с само­го начала. Во избежание этого, по нашему мнению, бюджетные долги следует оставить за департаментом жи­лищно-коммунального хозяйства как организации. представляющей орган местного самоуправления, а долги населения по оплате жилищно-коммунальных услуг пере­дать новой управляющей организации. При этом в договоре на управление жилищным фондом можно предусмотреть ряд стимулирующих мероприятий, направленных на повышение заинтересованности управляющей организа­ции в максимальном сборе задолженности по оплате жи­лищно-коммунальных услуг населением.

3. Кто будет выступать балансодержателем жилищ­ного фонда? Вопрос балансодержания не имеет существенного значения при формировании договорных отно­шений. Очевидно, что и собственник в лице департамента жилищно-коммунального хозяйства, и управляющая организация должны иметь текущую информацию о состоянии имущества, за которое они отвечают.

На наш взгляд. собственнику удобнее, когда управ­ляющая организация ведет учет переданного ей в управление имущества и числит у себя это имущество за балансом, а департамент числит имущество на ба­лансе. При этом договор на управление должен пре­дусматривать обязанность управляющей организации уведомлять департамент обо всех изменениях, проис­ходящих с имуществом, переданным ей в управление.

4. Как должны осуществляться государственные функции? Если на рынок работ по управлению жи­лищным фондом придут частные организации, могут возникнуть проблемы с осуществлением государ­ственных функции, таких, как паспортный учет насе­ления, мероприятия по гражданской обороне и моби­лизационные мероприятия.

Возможны два способа решения данной проблемы:

- поручить исполнение этих функций частной орга­низации. возложив на нее ответственность за соб­людение закрытости информации и предусмотрев финансирование работ;

- передать указанные функции в полном объеме или частично муниципальной структуре.

5. Как решается проблема гражданской ответствен­ности управляющей организации? Привлечение част­ных организаций в сферу управления жилищным фон­дом зачастую сдерживается отсутствием гарантий серьезности их намерений. В Москве в качестве обес­печения исполнения договора на управление жилищ­ным фондом предлагается использовать полис страхо­вания гражданской ответственности управляющей организации перед третьими лицами. Гарантийное обеспечение договора предназначено для компенсации возможного материального ущерба, нанесенною жи­лищному фонду, а также имуществу, жизни или здо­ровью других лиц в результате действия или бездей­ствия управляющей организации или ее сотрудников.

Управляющая организация за счет собственных де­нежных средств обязана заключить договор страхова­ния гражданской ответственности со страховой компа­нией, имеющей лицензию на данный вид страхования. Вступивший в силу договор страхования представляет­ся собственнику, после чего оформляется уведомление о начале работ по настоящему договору, дающее право приступить к управлению и организации обслуживания жилищною фонда. По договору страхования:

- должна быть застрахована гражданская ответствен­ность, управляющей организации, прямо связанная с деятельностью по управлению жилищным фондом;

страховая сумма (общий лимит ответственности по договору) должна составлять не менее 50% сум­мы, отведенной финансовым планом на содержа­ние и ремонт жилищного фонда и объектов внеш­него благоустройства. Если в результате страховых событий выплаты по договору страхования превы­сят 50% страховой суммы, управляющая организа­ция обязана восстановить уровень защиты до пер­воначального;

— необходимо установить в договоре обязательные тре­бования к разработке и предоставлению бизнес-пла­на при принятии решения о совершении действий с имуществом, переданным управляющей организации в управление. Разработка бизнес-плана должна яв­ляться обязанностью и неотъемлемой составной частью деятельности и управляющей организации. Решение всех вышеперечисленных вопросов поз­волит значительно упростить и ускорить процедуру демонополизации сферы управления путем привлече­ния частных организаций к процессу управления му­ниципальным жилищным фондом.

Представляется очень важным предусмотреть в до­говоре способы стимулирования частных управляю­щих организаций в зависимости oт результатов рабо­ты. в том числе от полноты сбора платежей с населе­ния за жилищно-коммунальные услуги.

В договоре необходимо также определить имущест­венные права управляющей организации и обязательства в отношении переданного ей в управление имущества.

Для повышения эффективности управления жи­лищным фондом следует разработать и утвердить по­рядок контроля за работой управляющей организации (включая систему критериев оценки качества работы). Одна из важных функций собственника в процессе управления имуществом как раз и состоит в контроле за деятельностью организации по управлению жилищ­ным фондом и качеством предоставляемых услуг. Это необходимо для решения таких важных задач, как:

1) получение муниципалитетом оперативной ин­формации о техническом состоянии жилищного фон­да, переданного частной организации в управление;

2) оценка качества работы управляющей организации на основе предварительно согласованных критериев;

3) информирование управляющей организации о тех направлениях ее деятельности, которые, с точки зрения муниципалитета, нуждаются в улучшении;

4) оказание управляющей организации консульта­тивной помощи в сфере политики муниципалитета в от­ношении недвижимого имущества в жилищной сфере.

Вышеперечисленные задачи могут быть решены только на основе эффективной программы контроля со стороны собственника за работой частной управля­ющей организации (в соответствии с условиями до­говора на управление).

Исходя из вышеизложенного, размер вознагражде­ния управляющей организации за деятельность по управлению жилищным фондом должен определяться в соответствии с установленной ценой (руб./кв. м) и ка­чеством услуг управления, а также мерами экономичес­кого поощрения и штрафными санкциями, которые могут быть применены к управляющей организации.

В приложении к настоящей брошюре содержится текст договора управления муниципальным жилищ­ным фондом, который рекомендуемся заключать с управляющими организациями (Приложение 2).

 

 

ГЛАВА 3. КАК ОРГАНИЗОВАТЬ РАБОТУ ПО
ОБСЛУЖИВАНИЮ ЖИЛИЩНОГОФОНДА

 

3.1. Планирование деятельности по содер­жанию и обслуживанию,
капитальному ремонту и модернизации жилищного фонда

В условиях рыночных отношений в сфере жилищ­ного хозяйства высокий уровень обслуживания много­квартирного жилищного фонда должен достигаться прежде всею в процессе развития профессионального конкурентного управления жилищной недвижимостью. Создание оптимальной схемы управления жилищным фондом означает для собственника возможность выбо­ра той управляющей организации, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилуч­шее содержание жилищного фонда и предоставление качественных жилищно-коммунальных услуг. При этом главными задачами управляющих организаций яв­ляются:

— эффективное планирование объемов работ и услуг на переданном им в управление жилищном фонде;

— заключение договоров с подрядными организация­ми и обеспечение выполнения договоров;

— работа с населением по удовлетворению потреб­ностей жильцов в жилищно-коммунальных услугах и повышению дисциплины платежей населения. Реализуя основные целевые установки собственника в отношении жилищного фонда, профессиональный управляющий должен владеть механизмами финансово­го планирования и управления, отражать их в договорах с собственником жилищного фонда, уметь организовать работу по привлечению согласованных с собственни­ком источников финансирования для обслуживания жилищного фонда.

В сферу деятельности управляющей организации по содержанию и ремонту жилищного фонда входит:

— помощь собственнику в установлении целей дея­тельности по управлению на год и ближайшую перспективу (срок договора управления жилищ­ным фондом):

— разработка и реализация перспективных (5-лет­них) и текущих планов управления в соответствии с установленными договором целями и задачами развития, содержания и эксплуатации жилищного фонда, а также финансовыми средствами, которые могут быть использованы для их достижения;

— планирование и организация работ по техническо­му обслуживанию, санитарному содержанию, теку­щему и капитальному ремонту жилищного фонда;

— конкурсный отбор организаций различных органи­зационно-правовых форм собственности для работ по текущему содержанию и обслуживанию жи­лищного фонда, капитальному ремонту, а также специальных видов работ;

— заключение и корректировка договоров на техни­ческое обслуживание, санитарное содержание и текущий ремонт жилищного фонда, оказание ком­мунальных услуг (вода и теплоснабжение, водоотведение) и других договоров, связанных с эксплуа­тацией и капитальным ремонтом принятого в уп­равление жилищного фонда, участие в их заключе­нии и контроль за их выполнением;

— начисление платежей нанимателям, собственни­кам и арендаторам жилья за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги;

— своевременное перечисление имеющихся бюджет­ных средств и средств населения организациям, предоставившим жилищно-коммунальные услуги, по факту их предоставления и в соответствии с их качеством;

— подготовка регулярных (ежемесячных) отчетов с оценкой работ подрядных организаций:

— ведение технической документации (базы данных) на строения, инженерные сооружения, объекты благоустройства;

— систематический технический осмотр жилого и нежилого фонда и корректировка базы данных, от­ражающих состояние этою фонда, в соответствии с результатами осмотров;

— заключение договоров с нанимателями, арендато­рами и собственниками жилых и нежилых помеще­ний и обеспечение учета и хранения этих договоров (при наличии поручения собственника имуще­ства):

— обеспечение потребителей жилищными и коммунальными услугами установленного уровня качест­ва в объеме, соответствующем установленным нор­мативам потребления (или в соответствии с заяв­ленными потребностями);

— систематический контроль за исполнением работ подрядными организациями, оформление актов о некачественном исполнении работ по санитарно­му содержанию жилищного фонда, оказанию ком­мунальных услуг (тепло, вода), а также модерниза­ции жилищного фонда;

— ведение лицевых счетов нанимателей и карточек учета владельцев, собственников, арендаторов жи­лых и нежилых помещений;

— расчеты с нанимателями, арендаторами, собствен­никами жилых помещений за предоставленные жилищно-коммунальные услуги;

— сбор доходов от сдачи жилых помещении в наем. аренду, арендной платы за нежилые помещения (по согласованию с собственником), платежей от арендаторов, владельцев, собственников помеще­ний и строений за техническое обслуживание до­ма, а также платежей за оказываемые коммуналь­ные и прочие услуги;

— принятие мер по взысканию задолженности за не­своевременное внесение платы за предоставлен­ные жилищно-коммунальные услуги;

— ведение и обработка бухгалтерской и прочей доку­ментации;

— обеспечение аварийно-диспетчерского обслужива­ния принятого в управление жилищною фонда;

— рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, поступающих от населения, и принятие соответ­ствующих мер;

— информирование населения о мероприятиях, ко­торые должны осуществляться подрядными орга­низациями в соответствии с платежами граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги;

— работа с населением с целью предотвращения воз­можного ущерба, наносимого жилищному фонду;

— выдача жителям, а также юридическим лицам рас­четных и иных документов;

— выявление жилых и нежилых помещений, сво­бодных от обязательств, и своевременное инфор­мирование муниципальных органов о наличии таковых.

Для успешного становления системы профессио­нального управления недвижимостью в жилищной сфере необходимо, чтобы управляющие организации внедряли принципы пообьектного управления и в первую очередь занимались планированием, учетом выполнения работ и формированием договорных отношений.

 

Таблица 4. Основные этапы деятельности управляющей

организации по содержанию объектов жилищного фонда

 

Мероприятие

Результат

1. Определение объема работ

Первоначальный осмотр объектов жилищного фонда

Акты оценки технического состояния объектов жилищного фонда (зданий, прилегающей территории, инженерного оборудования и сетей) Отметки об объемах и видах необходимых ремонтных работ

Анализ пообъектных актов оценки технического состояния

Общий перечень работ по санитарному содержанию, техническому обслуживанию и текущему ремонту с указанием периодичности от­дельных видов работ согласно нормативам по эксплуатации жи­лищного фонда

Определение общей стоимости объема работ по жилищному фонду

Общая смета по видам работ (годовая и поквартальная)

Корректировка общей сметы исходя из фактического объема выде­ленного финансирования. Определение приоритетных видов работ в целом по жилищному фонду (по согласованию с собственником)

Общая смета с указанием приоритетности работ (первой, второй очереди и дополнительных)

Планирование перечня и объемов работ на каждый объект жилищ­ного фонда исходя из общей сметы на основе фактического финан­сирования

Пообъектные сметы с указанием приоритетности работ

2. Организация работ

Планирование работ по содержанию и ремонту жилищного фонда

Комплексный план по управлению для каждого объекта жилищного фонда, содержащий смету затрат по видам работ (с указанием ко­личества и видов договоров подряда), а также перечень эффектив­ных мероприятий на год и ближайшую перспективу (5 лет) с расче­том ожидаемого эффекта Формализованная процедура проведения конкурсов на подрядные работы

Конкурсный отбор подрядчиков и заключение договоров на выпол­нение работ по содержанию, обслуживанию, ремонту и модерниза­ции жилищного фонда

Договоры на выполнение подрядных работ с указанием стоимости и приложением пообъектного перечня работ (видов, объема, пери­одичности) План-график выполнения работ по каждому договору подряда (по-объектный)

3. Контроль за выполнением работ

Разработка процедуры контроля за выполнением работ

Критерии учета выполнения и порядок оплаты работ по договорам подряда Формализованная процедура проверки управляющей организацией выполнения подрядных работ Специальные формы оценки выполнения работ и учета результатов проверок при оплате

Осуществление проверок и учет выполнения работ

Акты приемки работ, наряды-задания с отметками о выполнении. Акты невыполнения (несвоевременного выполнения) работ

Расчет суммы реальной оплаты выполненных работ

Сводные акты выполненных работ (ежемесячно, пообъектно) на ос­нове учтенных выполненных (невыполненных) объемов по видам работ, с учетом примененных штрафных санкций

Основой и инструментом для решения задач эф­фективной системы управления жилищным фондом являются действенные договорные отношения:

— между собственниками жилищною фонда (в том числе органами местного самоуправления) и управляющей жилищной организацией, обеспечи­вающие экономическую заинтересованность пос­ледней в эффективном содержании и использова­нии жилищного фонда;

— между управляющей организацией и организация­ми, предоставляющими услуги по текущему обслу­живанию жилищного фонда, с учетом реальных условий финансирования жилищной сферы на местах.

Еще раз хочется подчеркнуть, что на рынке услуг по управлению жилищным фондом, в том числе муни­ципальным, должны присутствовать не только муни­ципальные управляющие организации, но и частные. Для этого необходимо готовить договоры на текущее обслуживание жилищного фонда, учитывающие ре­альные условия финансирования жилищной сферы на местах и предусматривающие возможность изменения условий финансирования и конкретного перечня ра­бот, подлежащих выполнению.

Развитие эффективных договорных отношений поможет снять многие субъективные ограничения, сдерживающие приход частных предпринимателей на потенциально конкурентные рынки оказания жилищ­ных услуг. Не следует забывать, что в условиях конку­рентной среды деятельность квалифицированных управляющих непосредственно влияет на формирова­ние рынка предложения и рыночной стоимости работ и услуг в жилищной сфере, что в конечном итоге от­ражается на состоянии (фактической стоимости) жи­лищного фонда.

Чтобы успешно конкурировать на рынке, управля­ющим организациям необходимо искать способы улучшения методов управления и, следовательно, по­вышения его эффективности. Уже на начальном этане управления жилищным фондом управляющий должен задаться вопросом: какие улучшения можно провести на данном участке (объекте)? При этом необходимо выявить причины возникших проблем в содержании обслуживании жилищного фонда. Причины эти могут быть самою разною характера: финансовые, техни­ческие (состояние жилищного фонда), политические (методы управления). Решение, например, проблем технического состояния всегда зависит от финансового и политического факторов: от объема имеющихся в распоряжении финансовых средств и от того, пра­вильно ли управляющая организация распределяет средства и принимает расценки на выполнение работ.

Концепция управления тем иди иным объектом (участком) жилищного фонда формируется в соответ­ствии с целями собственника, однако обязательно включает в себя следующие компоненты:

регулярное обновление информации о парамет­рах и характеристиках текущего состояния жилищного фонда и уведомление об этом собственника;

— комплекс необходимых мер (план управления) для улучшения  положения  (достижения  целей собственника);

— расчет ожидаемого эффекта от реализуемого пла­на управления.

Составив план управления объектом (участком) жилищного фонда, хороший управляющий всегда вы­являет резервы и намечает этапы осуществления пла­на, причем в первую очередь он старается добиться улучшения качества жилищного фонда исключитель­но благодаря своей квалификации и опыту. Эффект от искусного управления нередко виден на примере образцово содержащихся объектов жилищною фон­да, находящихся в собственности ТСЖ или ЖСК, а также в частной собственности. Что касается муниципальной собственности, необходимо признать, что тут главенствует только одна концепция управления: достаточно ли имеется средств, чтобы оплатить все рас­ходы по содержанию и ремонту жилищного фонда. И если объем финансирования не позволяет сразу улуч­шить техническое состояние жилищного фонда, целесообразно разработать стратегию изыскания резервов для техническою улучшения (ремонта, модернизации) — наметить мероприятия но экономии име­ющихся средств, строгому контролю расходов и сни­жению стоимости работ.

3.1.1. Определение объема работ

Оценка технического состояния объектов жилищного фонда

Эффективная схема организации работ основана на принципе пообъектного (подомового) планирова­ния. Перед началом работ по обслуживанию жилищ­ного фонда управляющая организация проводит тщательный осмотр объектов домовладения и фикси­рует характеристики их исходного технического состояния. В процессе осмотра выявляются неисправ­ности и причины их возникновения, определяются или уточняются необходимые объемы работ по текущему ремонту. По окончании осмотра на каждый объект (здание и прилегающую территорию) составляется акт инвентаризации объектов жилищного фонда с примечаниями об их техническом состоянии, отметками о видах, объеме и сроках выполнения требуемых работ по ремонту и благоустройству (Приложение 3).

Проведение технических освидетельствований жилищного фонда «от крыши до подвала» остаются первейшей обязанностью управляющей организации в течение всего периода управления. Регулярные осмотры, учитывающие текущие характеристики объектов, нужны для оценки состояния жилищного фонда и планирования будущих финансовых расхо­дов на ремонт и замену элементов строительных конструкций, инженерных систем и оборудования.

Состояние объектов меняется из года в год. Только на основе точного знания характеристик текущего технического состояния жилищного фонда можно осуществлять, эффективный контроль за расходами (оценивать расходы на каждую работу, исходя из имеющихся объемов средств, определять необходимость привлечения тех или иных специалистов, ус­танавливать периодичность выполнения работ). Для удобства целесообразно пользоваться типовым об­ходным листом, форма которого разрабатывается специально для каждого объекта жилищного фонда (здания и прилегающей территории) с учетом его специфических характеристик. Обходной лист предназначен для систематических проверок физи­ческого состояния жилищного фонда за определен­ный период (как правило, месяц). Заполненный об­ходной лист включается в ежемесячный отчет управляющей организации.

 

Составление общего перечня работ

 

Второй отправной точкой в планировании меро­приятии по эффективной организации работ после составления актов инвентаризации объектов жи­лищного фонда является формирование общего пе­речня pa6oт по санитарному содержанию, техничес­кому обслуживанию и текущему ремонту с указани­ем периодичности отдельных видов работ. На основе результатов технических осмотров жилищ­ного фонда, актов оценки технического состояния объемов с учетом нормативной периодичности и продолжительности работ планово-предупредительного ремонта, а также показателей объемов работ прошлых лет управляющая организация составляет перечень работ планово-предупредительного ремонтa на каждое строение, планы работ (на год и на ближайшую перспективу) по техническому обслуживанию и текущему ремонту. Объемы pa6oт по техническому обслуживанию нередко планируются управляющей организацией на основе анализа зая­вок населения за предыдущий период. Отдельно прогнозируются примерные объемы pa6oт по не­предвиденному ремонту.

Такой общий перечень необходимых работ, составленный для конкретного объекта жилищного фонда с учетом его специфических характеристик, представляет собой программу-максимум по дости­жению нормативного уровня технического состояния и содержания жилищного фонда и по созданию комфортных условий проживания людей. В то же время это не просто «концептуальная» программа общего характера, а вполне конкретное «меню» мероприятий, в котором не только перечислены виды необхо­димых pa6oт, но также указаны сроки, периодичность, объемы выполнения и примерные расценки. На основе общего перечня управляющая организация составляет конкретный комплексный план организа­ции работ на объекте и формирует предмет договоров подрядных работ

 

 

3.1.2. Организация выполнения работ

 

Определение приоритетов

 

После составления общего перечня pa6oт, исходя из фактического объема выделенного финансирова­ния, управляющая организация после осмотра объек­тов определяет приоритетные направления paбoт. В соответствии с этими приоритетами составляется план работ на текущий год по каждому отдельному до­мовладению. Если объем выделенного финансирова­ния не позволяет выполнить все запланированные ра­боты, управляющая организация по согласованию с собственником жилищного фонда вносит коррективы в план, оставив в списке только приоритетные рабо­ты, которые обеспечены финансированием.

При этом, следуя своей основной функции — в первую очередь представлять интересы собственни­ка, управляющие организации нередко отдают пред­почтение в планировании таким работам, как ремонт фасадов и удовлетворение жалоб жильцов. В нашей практике, когда финансирование ограничено и техни­ческие характеристики жилищного фонда нередко не соответствуют нормативным условиям проживания. выбор в качестве приоритета, например, обеспечения привлекательною внешнею вида объекта зачастую приводит к тому, что работы по планово-предупредительному ремонту, необходимому для дальнейшей нормальной технической эксплуатации объектов, ос­таются не обеспеченными финансированием и откла­дываются из года в год. В данных условиях собствен­нику целесообразно было бы направить усилия на сохранение жилищного фонда и в первую очередь планировать работы по текущему ремонту и поддер­жанию нормативных параметров функционирования зданий и инженерных систем.

 

 

Составление комплексных планов

 

Роль управляющей организации очень важна на этане планирования работ, когда происходит выбор наилучшей стратегии для достижения целей, постав­ленных собственником. Управляющая организация должна консолидировать все средства, предназна­ченные для обслуживания и ремонта жилищного фонда, и распределять их с максимальной эффективностью для оплаты наиболее выгодных в стратеги­ческом отношении работ. При этом, как уже упоми­налось, успешное управление жилищным фондом не ограничивается лишь составлением плана необходи­мых работ на текущий год. В целом же объем pa6oт по управлению зависит от того, в каком состоянии находится объект. Если проводимая в предыдущий период политика управления (выбор мероприятий и организация pa6oт) оставляла желать лучшего, то, скорее всего, жилищный фонд был приведен в неу­довлетворительное состояние, и новому управляющему предстоит немало потрудиться. Единственный способ добиться удовлетворительных результатов в таких случаях, тем более при ограниченном финан­сировании, - это составление стратегического плана управления объектом на ближайшую перспективу (соответственно, заключение долгосрочного догово­ра на управление сроком на 5 лет). Исходные пара­метры при составлении такого плана — цели собственника и условия финансирования, а также время действия договора на управление. Искусство управляющей организации состоит в том, чтобы в этих рамках разработать наиболее удачную структу­ру плановых мероприятий (работ) и найти эффек­тивные способы их осуществления.

Необходимо еще раз отметить, что основным принципом формирования эффективного плана яв­ляется пообъектное планирование работ. Таким об­разом, на каждый объект жилищного фонда состав­ляется комплексный хозяйственно-финансовый план, содержащий перечень работ и мероприятий, которые необходимо выполнить, в том числе по до­говорам подряда, с указанием их объема, стоимос­ти, сроков и способов исполнения. Комплексный план на год и ближайшую перспективу включает в себя:

— смету затрат по видам работ и договорам подряда;

— план эффективной организации работ;

— ожидаемый эффект от плановых мероприятий.

Комплексный план является основой для заключе­ния договоров на выполнение подрядных работ. Работы, выходящие за рамки объема финансирования, и не учтенные в плане управляющей организации, должны заказываться и оплачиваться отдельно (при наличии дополнительных средств у заказчика).

Все параметры системы эффективною управления, при условии экономической заинтересованнос­ти управляющей организации, автоматически могли бы найти отражение и в рациональной организации подрядных работ, что подразумевает эффективное планирование и формирование договоров подряда, конкурсный отбор подрядчиков, контроль за выпол­нением работ.

3.2. Подходы к формированию договорных отношений в сфере
обслуживания жи­лищного фонда. Контроль и учет вы­полнения
работ по договорам подряда

3.2.1. Совершенствование договорных от­ношений

 

Успех (в том числе финансовая эффективность) деятельности управляющей организации, а также бла­гополучное состояние жилищного фонда во многом зависят от работы сторонних организаций, привлека­емых для выполнения основных подрядных работ. оказания услуг и снабжения. Конкурсное выполнение подрядных работ способствует как улучшению каче­ства обслуживания жилья, так и более рациональному расходованию средств. Сегодня уже можно утверж­дать, что обслуживание жилищною фонда на основе подрядных договоров стало преобладающей формой предоставления жилищных услуг в муниципальном жилищном фонде и доказало свои преимущества по сравнению со старой системой. Еще большие преиму­щества подрядной организации работ видны, когда подрядчик для обслуживания жилищного фонда вы­бирается на конкурсной основе. Это открывает доступ в сферу предоставления услуг частному бизнесу, позволяет сформировать в ней реальную рыночную среду, окончательно отказаться от «административной» эко­номики.

Комплексный план, составленный управляющей организацией, формирует основу для заключения до­говоров подряда, определения объемов финансиро­вания подрядных работ и установления договорных цен по видам работ (по договорным ценам оплачива­ются лишь те работы, по которым не производится государственное регулирование цен и тарифов). При выборе наиболее аффективной стратегии управле­ния следует учитывать, что договоры на содержание и ремонт жилищного фонда могут заключаться с од­ной подрядной организацией на весь комплекс работ либо с несколькими подрядными организациями при условии разделения функциональной ответственности по видам выполняемых работ. При наличии

Таблица 5. Эффективная организация работ и совершенствование

 договорных отношений в сфере содержания и ремонта жилищного фонда

 

специализированных подрядных предприятий целесооб­разно формировать отдельные договоры подряда, предусматривая отбор подрядчиков по конкурсу, в том числе на такие виды работ, как вывоз мусора, ме­ханизированная уборка территории, обслуживание зеленых насаждений, чистка дымоходов и газоходов, а также на аварийный ремонт, специальный текущий ремонт и крупный планово-предупредительный ремонт.

Для установления действенных договорных отно­шений, являющихся инструментом регулирования цен и качества выполнения работ, необходимо фор­мировать договоры подряда исключительно на осно­ве конкретных реальных параметров. В зависимости от физического состояния участков или отдельных объектов жилищного фонда в каждом конкретном случае комплекс работ по поддержанию стандарт­ных характеристик и нормального режима функционирования здании и оборудования, на который за­ключается договор подряда, может быть различным. Объем работ по приведению в норму бывших обще­житий и домов ветхого фонда объективно значи­тельно больше объема работ по обслуживанию но­востроек на стандартном уровне. И если договоры подряда на обслуживание различных по характерис­тикам участков жилищного фонда содержат одина­ковый формальный перечень работ и требование к подрядчику «выполнять работы в соответствии с действующими нормативами эксплуатации жилищ­ного фонда» независимо от фактическою состояния обслуживаемых объектов, а оплата рассчитывается по унифицированному тарифу, исполнители работ на различных участках оказываются в неравных ус­ловиях.

Формальное заключение договоров на обслужива­ние и ремонт жилищного фонда по типовой форме. рекомендованной органом местного самоуправления. из года в год без изменении в условиях ухудшения фи­нансовой ситуации приводит к значительным ослож­нениям в работе. Договоры, в которых не указаны объем и конкретный перечень подрядных работ, а также не оговорена процедура изменения объема ра­бот в зависимости от условий финансирования, не со­ответствуют реальности. В таких договорах вместо конкретных обязанностей подрядчика и требовании к нему указано, что подрядчик должен содержать и обс­луживать жилищный фонд согласно нормативам. Под­писывая такой договор, подрядчик заранее обрекает себя па ответственность за нарушение любою норма­тива, на возмещение штрафов и удовлетворение пре­тензий, предъявляемых жилищной инспекцией, заказ­чиком и другими контролирующими службами.

В случае, если предметом договора служит фор­мальный полный перечень работ по содержанию и ремонту жилищного фонда без указания приоритет­ных направлений, а финансирования недостаточно для выполнения всех необходимых работ, подрядные организации вынуждены сами определять, какие ра­боты они будут выполнять под реально отпущенные средства. При этом часть работ систематически оста­ется невыполненной, в то же время накапливаются долги управляющей организации перед подрядчиками за выполненные, но не оплаченные работы. Такой подход, с одной стороны, не гарантирует приоритет­ного выполнения работ, необходимых для сохраннос­ти жилищного фонда, и несет в себе опасность пере­расхода средств, а с другой — оставляет управляю­щую организацию в неведении относительно состояния переданною ей в управление жилищного фонда. Таким образом, отсутствие у управляющей ор­ганизации конкретною плана по организации и оче­редности проведения работ на данном участке жи­лищною фонда и отсутствие зависимости оплаты от объемов и качества реально выполненных работ при­водят к тому, что договор превращается в формальность и теряет роль инструмента регулирования хо­зяйственно-финансовых отношений в конкурентной среде.

В нашей практике управления ЖКХ, когда во мно­гом еще не изжито администрирование, подход к определению предмета договора подряда обусловлен, с одной стороны, отсутствием экономической заинте­ресованности управляющих организаций в улучшении состояния жилищною фонда, а с другой — отсутстви­ем заинтересованности подрядных организаций в эко­номии отпущенных средств. В условиях, когда объем средств, выделяемых собственником на обслуживание жилищного фонда, не превышает объема нормативного фонда оплаты труда работников подрядных органи­заций, зачастую невозможно выполнить все работы согласно нормативам сохранности и эксплуатации. В этом случае управляющая организация должна быть заинтересована в эффективном планировании работ, и пересмотре их перечня и объемов, а подрядная орга­низация — в дополнительных заказах на работы.

Договор на выполнение подрядных работ в общем случае включает в себя такие обязательные части, как:

— предмет договора, представляющий собой конк­ретный перечень и схему выполнения работ (объе­мы, периодичность и сроки выполнения);

— права и обязанности сторон;

— расценки на каждый вид работ;

— процедура контроля за выполнением работ;

— условия оплаты работ по договору на основе кот-роля и учета их выполнения.

 

Предмет договора подряда

 

Четкая формулировка предмета договора подряда необычайно важна с точки зрения рационального распределения средств, предназначенных для обслу­живания жилищного фонда. Каждый договор подряда в качестве приложения должен содержать конкрет­ный перечень и объем работ по каждому объекту, со­ставленный с учетом реального финансирования и технических характеристик жилищного фонда.

Для того, чтобы условия договора, заключаемого с подрядной организацией, были реальными, управляю­щей организации следует с самою начала серьезно по­дойти к определению объема и стоимости работ. Как уже отмечалось, это делается на основе комплексного плана, содержащего фактические характеристики состояния зданий, инженерного оборудования и при­домовых территорий. Целесообразно, чтобы в догово­ре содержались также конкретные требования к сос­таву. качеству, периодичности, срокам выполнения работ, что облегчает контроль за их выполнением. В то же время в нем необходимо предусмотреть право сторон изменять объем и сроки выполнения работ в зависимости от финансирования.

Для того чтобы сформулировать предмет договора подряда, необходимо:

— определить объекты жилищною фонда, перечень, объемы и периодичность выполнения работ;

 оценить текущую стоимость работ (на основе дан­ных о расценках на аналогичные работы);

—- учесть реальный объем ежегодного финансирова­ния.

В условиях ограниченного финансирования в до­говор подряда целесообразно включать только прио­ритетные работы, для которых предусмотрены сред­ства, при этом управляющей организации следует учи­тывать нормативные требования эксплуатации жилищного фонда. В случае, если собственник (или управляющая организация) не берет на себя ответ­ственность за сокращение необходимого (норматив­ного) объема работ по договору на обслуживание жи­лищного фонда в соответствии с недостаточным объ­емом финансирования и подрядная организация подписывает договор, содержащий общие формули­ровки работ в полном объеме, она должна будет отвечать за систематическое несоблюдение нормативов, либо выполнять работы, которые останутся неоплаченными.

Одно из решений этой проблемы заключается в том, что необходимо определить, какие работы из общего нормативного перечня по обслуживанию жи­лищного фонда могут быть реально выполнены и оп­лачены в рамках договора подряда при существующем финансировании. В таком случае работы, выходящие за рамки объема финансирования договора, должны выделяться в отдельный перечень, заказываться и оплачиваться отдельно при наличии дополнительных средств у заказчика.

Другой вариант рациональной организации pa6oт заключается в том, чтобы предварительно составить перечень необходимых работ согласно комплексному плану, указать их стоимость (как приложение к договору) и предусмотреть в договоре на управление не­движимостью право управляющей организации заказывать работы из перечня по своему усмотрению, исходя из фактических объемов финансирования. Это даст возможность подрядчику эффективно планиро­вать занятость и зарплату рабочих при выполнении заказных работ. Возможность для маневра в условиях нестабильного финансирования может быть обеспечена подрядной организации при контрактной организации труда, когда подрядчик принимает работников только по контракту, заключаемому на время действия договора, и в количестве, необходимом для выполнения договорного объема работ.

После определения необходимого объема и перечня работ следует выбрать наиболее рациональную схему организации выполнения pa6oт. В настоящее время чаще всего заключается единый договор на выполнение всех работ по текущему содержанию и техническому обслуживанию жилищного фонда. Такая форма договора труднореализуема в условиях нестабильного финансирования, которое оборачивается долгами управляющей организации перед подрядчи­ком. Эффективность управления падает, стоимость работ растет.

Встречаются варианты, когда отдельные виды ра­бот выполняются по самостоятельным договорам. К таким видам paбoт относятся, например, аварийное обслуживание жилищного фонда, чистка дымоходов и газоходов, озеленение и ряд других. Широко используется практика разделения pa6oт по содержанию и техническому обслуживанию жилищного фонда на два договора. Один договор заключаемся на длительный период (год, два года) и предусматривает выполнение pa6oт по санитарному содержанию, аварийному обслуживанию жилищною фонда и по срочным заяв­кам жильцов, а второй договор заключается на меньший срок (месяц, квартал) и касается работ по техни­ческому обслуживанию жилищного фонда, которые необходимо выполнить в это время в конкретных до­мах. На практике разбивка на работы по текущему со­держанию и работы по текущему обслуживанию жилищного фонда и составление отдельных договоров на них должны исходить исключительно из экономической целесообразности. Если все работы будет ис­полнять одна жилищная организация (актуально для малых городов), то целесообразно заключить с ней два договора подряда, что позволит учесть нестабиль­ность финансирования. Если при больших объемах работ возможно привлечь другие организации. то до­пустимо более мелкое дробление работ.

 

Смета расходов на содержание и ремонт жилищного фонда

 

Одним из начальных параметров составления комплексного плана управления и определения пред­мета договоров подряда является объем финансирова­ния работ. Сначала управляющая организация состав­ляет общую смету по видам работ для содержания и ремонта участка (объекта) жилищного фонда. Смета и структура затрат необходимы для анализа относитель­ных объемов текущих расходов и выявления возмож­ностей экономии средств за счет рациональной орга­низации pa6oт.

Далее, следуя принципу пообьектного планирова­ния работ в целях наиболее эффективного распреде­ления средств, целесообразно составлять укрупнен­ные сметы затрат по оплате работ и услуг по содержа­нию, санитарной очистке и текущему ремонту дома и инженерного оборудования, придомовой территории для каждого объекта. В прилагаемом к каждому договору подряда перечне работ обязательно указывается стоимость всех видов работ, так что составить смету совсем не сложно.

На основе пообьектных смет управляющая организация планирует суммарные расходы по видам работ на всем участке жилищного фонда, корректирует по­лученные совокупные объемы исходя из возможностей финансирования и приоритетов выполнения pa­бoт и формирует план по каждому объекту с указани­ем реальных объемов финансирования (по видам работ). На последнем этапе планирования управляю­щая организация приводит в соответствие первона­чально составленные пообьектные планы с реально выделенным объемом финансирования, включая и окончательный план приоритетные работы из заранее составленного «меню» — перечня работ (с указанием их стоимости, которые необходимо выполнить на данном объекте в соответствии с нормативами но эксплуатации жилищного фонда.

Смета составляется на год с разбивкой по кварта­лам. Если бюджетное финансирование планируется поквартально, то и смета утверждается поквартально. Составление сметы основано на:

- анализе расходов по содержанию данного объекта за прошедший период;

- показателях планов управления, разработанных на текущий год и ближайшую перспективу;

- получении количественных данных для сметы (расценок, необходимых объемов и периодичности выполнения работ) из различных источников;

- данных за прошлые годы, плановых показателей, данных подрядчиков;

— предполагаемом объеме финансирования;

— определении постатейной структуры расходов и доходов;

— расчете расходов на ремонт и замену оборудования.

Примерный вариант сметы расходов управляющей организации на содержание и ремонт жилищного фонда представлен в Приложении 4. При конкурсном отборе подрядчиков управляющая организация ис­пользует укрупненные сметы для определения старто­вых расценок на отдельные виды pa6oт, а условием конкурса выдвигает требование составления каждым участником собственных смет на договорные работы. Таким образом, управляющая организация может сэкономить на договорных работах, выбрав подрядчи­ка, предложившего низкие расценки.

 

 

Повседневная организация труда

 

Эффективная организация pa6oт по договору и контроля за их выполнением предусматривает даль­нейшее планирование подробных рабочих заданий на каждый день недели на основе предмета договора под­ряда и составление графиков работ. При организации работ но содержанию и ремонту жилищного фонда составляются:

— график работ по санитарному содержанию домо­владения;

— примерный план-график выполнения работ теку­щего ремонта и подготовки к сезонным условиям эксплуатации объекта жилищного фонда. График работ по санитарному содержанию включает в себя расписание pa6oт на каждый день не­дели с разделением на первую и вторую половину дня и с указанием времени исполнения. Утвержденный в установленном порядке недельный график передаемся для исполнения, и служит основой для проверки рабо­ты подрядной организации.

План-график выполнения работ текущего ремонта и подготовки к сезонным условиям эксплуатации объ­екта содержит перечень pa6oт на неделю, включая се­зонные работы по подготовке объекта к эксплуатации в весенне-летний и oceнне-зимний период, а также ра­боты планово-предупредительного ремонта.

Планируя работы на предстоящую неделю, предста­витель управляющей организации последовательно вно­сит в график регулярно выполняемые работы (из прио­ритетного списка) согласно принятой периодичности, а также в случае необходимости дополняет график от­дельными работами из разряда непредвиденных. Paбoты по заявкам выполняются в соответствии с нарядами-заданиями, которые выдаются диспетчером ОДС. В плане-графике указывается срок выполнения pa6oт по пла­ну, предусмотрены специальные колонки для отметок о выполнении paбoт. Сюда вносятся следующие данные:

дата фактического завершения paбoт, отметка о соблю­дении технологии и допущенные нарушения.

Утвержденные графики являются основой контроля за работой подрядной организации по техническому обслуживанию и текущему ремонту объекта жилищного фонда.

Помимо общих организационных методик сущест­вуют и другие способы повышения эффективности выполнения работ, например использование опера­тивной связи для наилучшей маневренности и во избе­жание потерь рабочего времени, а также сокращение числа работников за счет высокой квалификации и многопрофильности нанятого персонала и т.п. Опыт­ный управляющий должен знать, как дешевле органи­зовать ту или иную работу, то есть как в зависимости от объема и вида работ выбрать лучший способ их ор­ганизации: нанять подрядчика с почасовой оплатой или на ставку, выполнить ремонт силами основной обслуживающей организации или пригласить специа­лизированную фирму.

3.2.2. Конкурсный отбор подрядчиков

Конкуренция — необходимый элемент при созда­нии противозатратного механизма, стимулирующего снижение себестоимости предоставления услуг и по­вышение их качества, так как именно конкуренция заставляет различные предприятия искать пути сни­жения затрат и систематически устраняет из этой сфе­ры деятельности наименее эффективно работающие организации, заменяя их другими — более перспек­тивными. Организация обслуживания жилищного фонда на договорной основе предоставляет возмож­ность службе заказчика выбирать по конкурсу наибо­лее эффективно и добросовестно работающие органи­зации различных форм собственности.

Процедура проведения конкурсов на заключение договоров подряда в сфере обслуживания жилищного фонда предполагает следующие этапы:

— разработка требований к участникам конкурса;

— приглашение потенциальных подрядчиков к учас­тию в конкурсе;

— встреча участников конкурса с заказчиками;

— оценка конкурсных предложений и определение победителей;

— переговоры по договору подряда, заключение договора с победителем конкурса.

Для конкурсного отбора подрядчиков также необ­ходимо разработать:

— типовые правила проведения конкурса подрядчиков;

— форму договора подряда;

— типовую форму и критерии оценки конкурсных предложений.

Приступая к организации отбора подрядчиков па конкурсной основе, прежде всего целесообразно из­ложить правила, которыми руководствуется управля­ющая организация, рассматривая конкурсные заявки подрядчиков, обслуживающих организаций и постав­щиков. В задачи управляющей организации входят также подготовка предложений с условиями конкурса и сбор заявок с оценочными сметами расходов. В це­лом конкурсный отбор включает в себя следующие этапы:

Однако не всегда целесообразно проводить кон­курс по всем договорам подряда, возобновляемым в очередном порядке. Если поставщик или подрядчик хорошо зарекомендовал себя, показал свою компетентность и умение удовлетворять интересы заказчика, договор с ним по решению управляющей opганизации (и собственника) может быть возобновлен.

3.2.3. Контроль за выполнением работ

Система контроля за выполнением подрядными организациями работ по договору является центральным звеном в цепочке функций управляющей организации: планирование — контроль — оплата pa6oт. Мероприятия по контролю целесообразно планиро­вать на основе все того же принципа пообъектной ор­ганизации работ. Для осуществления контроля необ­ходимо разработать:

— критерии оценки выполнения и порядок оплаты paбoт по договору;

— порядок проверки управляющей организацией вы­полнения подрядчиком работ;

— специальные формы оценки выполнения работ и учета результатов проверок при оплате.

В договоре подряда на выполнение работ по обслу­живанию жилищного фонда оговорено право заказчи­ка (управляющей организации) уменьшить оплату ра­бот подрядчику в случае, если качество, объем, и сро­ки выполнения работ не удовлетворяют условиям договора. Для объективной оценки работы подрядчи­ка управляющая организация контролирует выполне­ние им своих обязательств. В качестве инструментов воздействия на подрядчика и регулирования оплаты с учетом реально выполненных работ управляющая организация, как правило, применяет систему оценки качества выполняемых работ и штрафные санкции. Подробное описание применяемых штрафов и крите­риев оценки качества работ оформляется в виде при­ложения к договору.

Фактическая сумма оплаты по договору может, та­ким образом, отличаться от заявленной в соответ­ствии с положениями договора и рассчитывается ис­ходя из реально выполненных объемов работ с учетом отмеченных нарушений и предусмотренных штраф­ных санкций. В договоре должны быть определены все условия изменения суммы оплаты и объема работ, отсрочки платежей, наложения штрафных санкций, применения критериев качества выполнения работ или осуществления проверок и составления актов вы­полненных работ, подлежащих оплате. Все измене­ния, принятые по договоренности сторон в отноше­нии качества обслуживания жилищного фонда, поряд­ка и размера оплаты и взаиморасчетов, должны быть оформлены в виде приложений к договору. В услови­ях распространения неденежных форм взаиморасче­тов в договоре также целесообразно предусмотреть порядок передачи подрядчику средств, получаемых из бюджета.

Для строгого контроля за расходованием средств целесообразно предусмотреть систему оценки управляющей организацией своевременности и качества выполнения подрядчиком работ. Для удобства в качестве основы проверочных бланков принимается фор­ма графика выполнения работ, в которой предусмот­рена графа для отметки о выполнении. Периодич­ность, и время проверок управляющая организация выбирает по своему усмотрению, однако следует учитывать, что для объективной оценки выполнения ра­бот по санитарному содержанию, например, проверки целесообразно проводить два раза в день: утром и ве­чером. При отсутствии замечаний и отметок об уста­новленных нарушениях работа считается полностью выполненной и оплачивается в полном объеме.

При нарушении подрядчиком сроков выполнения работ управляющая организация применяет к нему соответствующие штрафные санкции. Если отмечается факт невыполнения работ, то составляется соответству­ющий акт, который является основанием для снижения оплаты данного вида работ. Расчет суммы реальной

оплаты подрядчику производится на основании сводно­го акта выполненных работ, который составляется еже­месячно по каждому объекту жилищного фонда и со­держит сведения о выполненных (невыполненных) объ­емах по отдельным видам работ и примененных штрафных санкциях. Доказательством выполнения ра­бот служба, например, акты приемки работ по устране­нию аварийных ситуаций, наладке инженерного обору­дования, наряды-задания на работы по заявкам с отмет­ками о выполнении. Факты невыполнения работ и начисления штрафов подтверждаются актами о невы­полнении или несвоевременном выполнении работ (на­рушении графика) по наладке инженерного оборудова­ния, производству ремонтных работ, устранению непо­ладок по заявкам и санитарному содержанию объектов жилищного фонда.

Штрафные санкции применяются, как правило, за нарушение графика выполнения работ текущего ре­монта, сроков выполнения заявок, а также за наруше­ния в ходе подготовки объекта к сезонной эксплуата­ции или наладки инженерного оборудования. Сумма штрафов в этих случаях выражается в процентах от месячной стоимости соответствующего вида работ. В случае нарушения сроков выполнения работ по заяв­кам и аварийных работ штрафы взимаются, как пра­вило, за каждый час просрочки.

Качество (или объем) выполнения работ оценива­ется в установленном порядке: путем составления ак­тов выполненных работ по смете либо в соответствии с критериями качества, установленными в договоре. В договоре могут быть установлены уровни качества (например, «хорошо», «удовлетворительно», «неудов­летворительно»), каждому из которых соответствует определенный набор показателей: объем или пере­чень выполненных работ, сроки и периодичность их выполнения. Эти критерии при необходимости могут пересматриваться по соглашению сторон, быть раз­личными для разных видов работ либо более гибкими и предусматривать не три уровня оценки, а больше. Система критериев оценки работ подрядной органи­зации является неотъемлемым приложением к догово­ру и находит отражение в формах оценки и учета ре­зультатов проверок при оплате работ.

Нужно отметить, что в настоящее время система контроля за работой подрядчика, как правило, являет­ся слабым местом в договорных отношениях управля­ющих организаций и подрядных предприятий. Систе­ма штрафов установлена почти в каждом договоре подряда на обслуживание жилищною фонда, не требу­ет сложных расчетов и применяется очень широко. Однако в большинстве случаев сами по себе штрафные меры представляют собой единовременные санкции --единая стратегия достижения наибольшей эффектив­ности при выполнении тех или иных видов работ по договору отсутствует. Таким образом, управляющая организация не использует в полной мере штрафы как механизм регулирования выполнения работ.

Что касается оценки качества выполнения paбoт, этот инструмент зачастую существует лишь, на бумаге. Причина в том, что меры контроля и способы собственно оценки плохо продуманы и трудноосуществимы на практике. Критерии оценки нередко содер­жат качественные показатели, которые могут быть неоднозначно истолкованы, они излишне подробны, их неудобно использовать. Оценка, которая производит­ся на их основе, занимает слишком много времени. Бывают случаи, когда система опенки качества разра­батывается на уровне управлений ЖКХ муниципаль­ных образований и представляет собой искусствен­ную методику на основе сложных расчетов, абсолют­но далекую от практики.

Между тем в условиях развития рынка и конкурен­ции в сфере жилищно-коммунальных услуг механизм контроля и оценки качества работы подрядчика дол­жен быть фактором, регулирующим ценообразование, и способствовать повышению уровня обслуживания.

3.3. Практика формирования договорных отношений
в сфере ресурсоснабжения жилищного фонда

В силу технологических особенностей производ­ства и транспортировки ресурсов ресурсоснабжающие организации занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории. В условиях от­сутствия рыночного предложения важной задачей становится регулирование взаимоотношений между производителем ресурсов и управляющими органи­зациями. Наряду с актами государственных органов и органов местною самоуправления одним из важ­нейших оснований возникновения гражданских прав и обязанностей на сегодняшний день является договор.

В настоящее время на государственном уровне соз­даны необходимые экономические, организационные и юридические предпосылки для регулирования взаи­моотношений сторон, возникающих при любой хо­зяйственной деятельности, на основе договора. С юридической точки зрения «договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установле­нии, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей» (ст. 420 ГК РФ). То есть договорные отношения имеют практический смысл лишь в том случае, если стороны определили свои взаимоотноше­ния и установили для себя определенные права и обя­занности. Именно совокупность прав и обязанностей сторон составляет содержание договора, причем если реализация тех или иных прав зависит только от воли сторон, то нарушение или уклонение от исполнения обязанностей влечет за собой неблагоприятные, в том числе и финансовые, последствия для виновной сто­роны. Поэтому договорная сфера отношений регули­руется нормами обязательного права, закрепленными в Гражданском кодексе.

В исполнении договора могут принимать участие несколько сторон. При этом каждое лицо отвечает только за свою часть обязательств, не отвечая по обя­зательствам других сторон.

Для предотвращения или уменьшения размера негативных последствий, возникающих вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения стороной договора своих обязательств, законодательством предусмотрены финансовые санкции в виде неустойки. Под неустойкой понимается определенная законом или договором денежная сумма, которую сторона, не исполнившая или ненадлежащим образом исполнившая свои обязательства по договору, обязана уплатить другой стороне. Сторона, требующая уплаты неустойки, не обязана доказывать (в отличие oт других способов обеспечения обязательств) факт причинения ей каких-либо убытков.

Неустойке как способу обеспечения обязательств сторон по договору присущи следующие черты:

— предопределенность размера ответственности за нарушение обязательств, о котором стороны знают уже на момент заключения договора;

— возможность взыскания неустойки за сам факт нарушения обязательств;

— возможность для сторон но своему усмотрении) формулировать условия договора о неустойке за сам факт нарушения обязательств;

— возможность для сторон по своему усмотрению формулировать условия договора о неустойке, в том числе в части ее размера, порядка исчисления, соотношения с убытками, приспосабливая ее тем самым к конкретным взаимоотношениям сторон и условиям конкретного договора.

В законодательстве в качестве разновидности неустойки применяются два ее вида: штраф и пеня.

Пеня устанавливается на случай просрочки исполнения обязательств, т.е. она призвана обеспечить своевременность исполнения обязанностей сторон. Пеня является длящейся неустойкой, которая взыскивается за каждый последующий период (день, месяц) просрочки не исполненного в срок обязательства.

Штраф — разовый вид неустойки, применяемый при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств, хотя его применение может осущест­вляться несколько раз в течение срока действия одного и того же договора. Штраф может устанавливаться как в виде твердой денежной суммы, так и в процентном отношении к сумме договора или к сумме оплаты определенного этапа выполненных работ.

В соответствии с Гражданским кодексом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения всех обязанностей по договору сторона, допустившая нарушение, несет ответственность, установленную законом или самим договором. Нарушение обязательств

влечет за собой, прежде всего обязанность виновной стороны возместить причиненные этим нарушением убытки (п. 1 ст. 393 ГК РФ). Под убытками подразу­меваются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права (выполнения несделанных или дополнительных работ для получения приемлемого результата работы в целом и т.д.).

Монопольное положение ресурсоснабжающих организаций определяет их особые взаимоотношения с уп­равляющими организациями. Эти отношения строятся на основе договоров, регулируемых требованиями ст. 426 Гражданского кодекса «Публичный договор». Особен­ности публичного договора заключаются в следующем:

— организация, занимающая монопольное положе­ние на рынке по характеру своей деятельности, обязана оказывать услуги (поставлять товар) каж­дому, кто к ней обратится, и не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим при ре­шении вопроса о включении публичного догово­ра, если не докажет, что не имела возможности предоставить потребителю услугу (товар) соответствующего объема и качества;

— потребители гарантированы от дискриминации со стороны организации, занимающей доминирующее положение на рынке: все условия публичного догово­ра. включая цены (тарифы) на предоставляемые услуги (товары), устанавливаются едиными для всех пот­ребителей, за исключением случаев, предусмотрен­ных нормативными правовыми актами, таких, как предоставление льгот по стоимости услуг (товара) для отдельных категорий потребителей (например, льгот инвалидам по оплате коммунальных услуг);

— в случае необоснованного отказа ресурсоенабжающей организации от заключения публичного дого­вора управляющая организация вправе подать иск в арбитражный суд о понуждении заключить такой договор н возместить убытки, причиненные нео­боснованным уклонением от заключения договора. В соответствии с гл. 28 ГК РФ, регулирующей по­рядок заключения договоров, договор считается за­ключенным, если сторонами достигнуто соглашение по всем его существенным условиям (при условии, что достигнутое сторонами соглашение по форме соответствует требованиям, предъявляемым к такого рода договорам). К числу существенных условий от­носятся предмет договора (например, поставка теп­ловой энергии в горячей воде до границы эксплуата­ционной ответственности), а также все те условия договора, относительно которых, по заявлению одной из сторон, должно быть достигнуто соглашение.

В отдельных случаях, предусмотренных законом (п. 4. cт. 426 ГК РФ), Правительство Российской Фе­дерации может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных до-говоров (типовые договоры, положения и т.д.). Напри­мер, такими правилами, обязательными для сторон публичного договора, являются «Правила предостав­ления коммунальных услуг», утвержденные Постанов­лением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. N" 1099 (далее — Правила).

Правила определяют порядок предоставления и оплаты услуг права и обязанности потребителей, права, обязанности и ответственность исполнителей. В соответствии с Правилами предоставление комму­нальных услуг осуществляется на договорной основе. В договорах, регламентирующих взаимоотношения между исполнителями и потребителями коммуналь­ных услуг, в обязательном порядке должны быть отражены следующие положения:

— качество услуг, режим предоставления услуг и нормативные объемы потребления;

— порядок в сроки устранения неисправностей и ава­рий;

— установленные размеры и условия оплаты, расчет­ный период в сроки внесения платежей, пеня за несвоевременную оплату услуг;

— технические характеристики инженерного обору­дования жилых помещений, в том числе определя­ющие максимальную потребляемую мощность;

— права, обязанности и ответственность исполнителя (поставщика услуг) и потребителя.

Правила определяют условия предоставления ком­мунальных услуг конечному потребителю — гражда­нину и гарантируют его права на определенный объем услуг установленного качества за определенную цену. У гражданина есть право на уменьшение платы при недополучении услуги или снижении ее качества неза­висимо от того, кто именно обеспечивает эту услугу. В том случае, если за обеспечение населения комму­нальными услугами отвечает не ресурсоснабжающая организация, между организацией, обеспечивающей поставку услуги населению, и ресурсоснабжающей организацией должен быть заключен договор, позво­ляющий переадресовать ответственность по объему и качеству услуг и санкции за нарушение обязательств по предоставлению услуг населению ресурсоснабжаю­щей организации.

В основу договорных отношений между управляю­щей организацией и ресурсоснабжающими организа­циями положено разграничение прав собственности и хозяйствования с соответствующим разделением прав и ответственности сторон. В управлении управляю­щей организации находятся внутридомовые и внутридворовые сети, оборудование, устройства, служа­щие для обеспечения дома коммунальными услугами. В управлении ресурсоснабжающих организаций нахо­дятся оборудование, магистральные и разводящие се­ти, обеспечивающие поставку ресурсов.

В настоящее время накоплен огромный практичес­кий опыт формирования в сфере ресурсоснабжения договорных отношений, реализующих различные схе­мы финансовых потоков. Все виды договорных отно­шений в этой сфере можно условно отнести к четы­рем группам: договоры, по которым ресурсоснабжающая    организация    вырабатывает    ресурс, транспортирует его до объекта недвижимости, преоб­разует в коммунальную услугу и продает населению;

договоры муниципального заказа, по которым муни­ципалитет заказывает поставку ресурсов, а управляю­щая организация выступает контролером качества ис­полнения муниципального заказа; договоры, по кото­рым управляющая организация заказывает и финансирует снабжение ресурсами в полном объеме, а ресурсоснабжающая организация обеспечивает оказание услуг; договоры, в которых управляющая ор­ганизация заказывает поставку ресурсов и оплачивает ее в части платежей населения, теплоснабжающая ор-ганизация поставляет ресурсы, администрация муниципального образования компенсирует ресурсоснабжающему предприятию разницу между стоимостью ресурса и платежами населения. Рассмотрим преимущества и недостатки всех четырех форм договоров.

1. Договоры, согласно которым ресурсоснабжающая организация продает коммунальные услуги непосредственно населению. Сторонами договора выступают ресурсоснабжающая организация и непос­редственные потребители услуг (население). Для юридической чистоты такого договора внутридомовые се­ти должны находиться на балансе ресурсоснабжаю­щей организации. В подобной ситуации управляющая организация в процессе предоставления услуг не участвует. Ресурсоснабжающая организация может поручить управляющей организации сбор платежей с населения. При этом управляющая организация нахо­дится на подряде у ресурсоснабжающей организации и не имеет прав по контролю за качеством поставляе­мых ресурсов.

Если внутридомовые сети находятся на балансе управляющей организации, рассматриваемая схема договорных отношений не может быть использована. В соответствии с ГК РФ (ст. 548) к отношениям, связан­ным со снабжением через присоединенную сеть, применимы правила о договоре энергоснабжения, если иное не установлено законом, иными правовыми акта­ми. В соответствии со ст. 539 «договор энергоснабже­ния заключается с абонентом (потребителем) при на­личии у него эиергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации». Следовательно, если энеогопринимающие устройства потребителей не могут быть подсоединены к сетям ресурсоснабжающей организации, заключение договора на поставку услуги между ресурсоснабжающей органи­зацией и населением противоречит действующему за­конодательству. В некоторых муниципальных образо­ваниях между ресурсоснабжающей и управляющей ор­ганизациями заключается договор о транспортировке ресурсов по сетям управляющей организации, а между ресурсоснабжающей организацией и населением — договор на предоставление услуги. Такой подход так­же противоречит Гражданскому кодексу.

По условиям договора ресурсоснабжающая орга­низация обязуется оказать коммунальные услуги, а потребитель — оплатить их по тарифам, утвержден­ным органом местного самоуправления.

Такая схема договорных отношений существует и существовала раньше при оплате населением услуг по электроснабжению. В настоящее время в некоторых городах России аналогичная схема договорных отно­шений используется при предоставлении услуг по го­рячему и холодному водоснабжению и отоплению. Она имеет свои преимущества и свои недостатки.

После заключения прямых договоров с населением объем наличных денег, получаемых ресурсоснабжа­ющей организацией, увеличивается. У нее появляется возможность исправно выплачивать заработную плату своим работникам, не «выпрашивая» эти суммы у ад­министрации муниципальных образований. Дотации, перечисляемые администрацией муниципального об­разования в виде «денежных суррогатов», направля­ются на приобретение материалов, топлива, машин и механизмов. Финансовая ситуация на предприятии улучшается, что позитивно сказывается на отношениях между ресурсоснабжающей организацией и администрацией муниципального образования.

Наибольшее количество жалоб населения касаются некачественного предоставления коммунальных услуг. Избавляясь от ответственности за оказание коммунальных услуг, управляющая организация избавляется и от значительного потока жалоб. После заключения прямых договоров между теплоснабжающей организацией и населением все жалобы на некачест­венные услуги переадресовываются теплоснабжающей организации. Значительно снижается загрузка работников управляющей организации, при этом финансирование остается на прежнем уровне (ни в одном известном нам городе переход на прямые договорные отношения не вызвал снижения уровня финансирования управляющей организации или сокращения ее численности). В такой ситуации управ­ляющая организация только выигрывает.

Орган местного самоуправления устанавливает тарифы на отпускаемые ресурсы для муниципальных организаций и ставки платежей населения за предос­тавляемые коммунальные услуги. При этом он обязан компенсировать разницу между стоимостью ресурсов и установленными ставками оплаты для населения, а также затраты на предоставление льгот и субсидий отдельным категориям граждан. Из-за несоответствия проводимой тарифной политики бюджетным возмож­ностям администрация муниципального образования не в состоянии выполнить в полном объеме свои фи­нансовые обязательства. Это вызывает постоянное недовольство со стороны ресурсоснабжающих предпри­ятий. После введения прямых договоров финансовое положение ресурсоснабжающей организации, как уже отмечалось, улучшается. Как результат — снижаются претензии к администрации муниципального образования. Создается иллюзия, что проблема решена.

Анализ, проведенный в городах, позволяет утверждать, что прямые договоры между населением и теплоснабжающей организацией возникают там, где не отрегулированы экономические отношения между собственником, управляющей и ресурсоснабжающей организациями. Причина — использование управляющими организациями средств населения не по назначению. Деньги, предназначенные поставщикам ресурсов, направляются на оплату жилищных услуг.

Менее всего приемлема такая схема договорных отношений для потребителей коммунальных услуг (населения). В отличие от услуги по электроснабжению поквартирный учет других коммунальных услуг в городах России не налажен. В квартирах отсутствуют приборы учета потребления воды и приборы учета и регулирования тепла. Использование такой схемы до­говорных отношений при отсутствии приборов учета увеличивает бесконтрольность поставщиков услуг, создает условия для завышения объемов поставляе­мых ресурсов и увеличивает расходы бюджета на ком­пенсацию бюджетной доли их финансирования. Пот­ребители будут вынуждены оплачивать счета, выставленные монополистом, независимо от качественных и количественных характеристик поставляемых комму­нальных услуг. Для населения это будет особо замет­но по мере повышения ставок оплаты за коммуналь­ные услуги.

В свою очередь, прямые договоры лишают управ­ляющую организацию возможности контролировать объемы и качество поставляемых ресурсов.

Введение прямых договоров приводит также к увеличению затрат на оформление платежных доку­ментов и сбор платежей при работе с неплательщи­ками.

Самым существенным недостатком прямых договоров является то, что жилой дом перестает рассматри­ваться как единый объект управления. Дом разбивает­ся на отдельные элементы, каждым из которых управ­ляет отдельная организация. В ведении управляющей организации — строительные элементы и конструк­ции, она планирует мероприятия по их содержанию, обслуживанию, ремонту и модернизации. Теплоснаб­жающая организация управляет внутридомовыми сис­темами теплоснабжения, водоснабжающая — сетями водоснабжения и водоотведения и т.д. Обеспечить еди­ную техническую политику управления объектом не­движимости в такой ситуации весьма сложно. Очевид­но, что это ведет к неэффективному управлению жи­лищным фондом и, как следствие, к нерациональному использованию средств, направляемых на предостав­ление жилищно-коммунальных услуг.

2. Договоры на исполнение муниципального за­каза по обеспечению потребителей коммунальны­ми услугами. Форма договора муниципального заказа рекомендована к применению Госстроем России. До­говор разработан по аналогии с договором государ­ственного заказа, прописанного в Гражданском ко­дексе Российской Федерации. В соответствии с дого­вором муниципального заказа администрация муниципального образования выступает заказчиком коммунальных услуг для населения. Основная идея внедрения договоров муниципального заказа — сни­зить, сумму налоговых платежей из средств, направля­емых на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Термин «муниципальный заказ» имеет четкое юридическое определение и не может быть использо­ван в отношении предоставления жилищно-коммунальных услуг. В соответствии с Федеральным зако­ном «О финансовых основах местного самоуправле­ния в Российской Федерации» «муниципальный заказ соглашение между органом местного самоуп­равления и подрядной организацией о выполнении ра­бот (об оказании услуг), финансируемых за счет мест­ною бюджета». Похожее определение муниципального заказа дает и Бюджетный кодекс Российской Федерации. Основываясь на нем, можно утверждать, что понятие «муниципальный заказ» отнюдь не сино­нимично понятию «предоставление жилищно-коммунальных услуг населению».

Прежде всего, муниципальный заказ финансирует­ся за счет средств местного бюджета. Поэтому использование муниципального заказа справедливо, когда речь, например, идет о благоустройстве городской территории, поскольку источником финансирования в этом случае является местный бюджет. Иное дело — предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Жилищно-коммунальные услуги финансируются из двух источников — бюджетных средств и средств населения. Причем доля населения постоянно увели­чивается и в соответствии с федеральным стандартом в 2002 г. должна была составить 90%. Именно в этом существенное отличие муниципального заказа от го­сударственного. В соответствии с ГК РФ (ст. 529) го­сударственный заказчик может выступать поручите­лем по обязательству покупателя, в этом случае товар, работы, услуги оплачивает покупатель. Муниципаль­ный заказ такими полномочиями не наделен. Для того чтобы юридически корректно сформировать муници­пальный заказ на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, необходимо из общего объ­ема работ, выполняемых в жилищно-коммунальном хозяйстве муниципального образования, выделить ра­боты, выполняемые за счет средств бюджета, и имен­но из них сформировать муниципальный заказ.

Заказ па поставку ресурсов формируется па осно­ве договоров между населением и организацией, управляющей жилищным фондом. Население заказы­вает управляющей организации коммунальные услуги и оплачивает их по ставкам, установленным органом местною самоуправления. При этом ставки могут со­ответствовать цене ресурсов, а могут составлять долю от установленной цены. Управляющая организация обеспечивает предоставление жилищно-коммунальных услуг населению путем заключения договоров с различными подрядными организациями. Таким об­разом, муниципалитет не может являться заказчиком покупки коммунальных услуг для населения. Населе­ние самостоятельно заказало эти услуги управляю­щей организации.

Следует также отметить несостоятельность попы­ток освободить от налога на добавленную стоимость работы, выполняемые в рамках муниципального зака­за (в данном случае речь идет о юридически коррект­ном толковании муниципального заказа как работ, финансируемых за счет средств местного бюджета). От налога на добавленную стоимость освобождаются работы, выполняемые в рамках государственного за­каза.

Кстати, до введения муниципального заказа име­ются возможности не оплачивать налог на добавлен­ную стоимость с бюджетных средств, направляемых на коммунальные услуги, с введением муниципально­го заказа такая возможность исчезает. В соответствии с Законом Российской Федерации «О налоге на до­бавленную стоимость» и разъяснениями, данными в Письме Департамента налоговой политики Минфина России от 12.01.98 № 04-03-09 налогом на добавлен­ную стоимость (НДС) не облагаются средства целево­го бюджетного финансирования. К целевому бюджетному финансированию могут быть отнесены дотации на разницу в тарифах на жилищно-коммунальные ус­луги. Бюджетные средства, направляемые на приобретение продукции, товаров и услуг, облагаются налогом на добавленную стоимость. Иными словами, до тех пор, пока бюджетные средства направляются на дотацию разницы в тарифах на жилищно-коммунальные услуги, эти средства НДС не облагаются. Как только бюджетные средства направляются как муни­ципальным заказ на оплату товаров, работ и услуг, не­зависимо от того, кому эти услуги предоставляют­ся, — эти средства облагаются НДС. Таким образом, к снижению сумм налогов введение муниципального заказа не приводит.

3. Договоры на поставку ресурсов, заключаемые между управляющей организацией и ресурсоснабжающим предприятием. При такой форме договора управляющая организация заказывает и финансирует отпускаемые ресурсы, а ресурсоснабжающая органи­зация обеспечивает их поставку. В большинстве горо­дов России используется именно эта форма договора. Она основана на разделении балансовой ответствен­ности по инженерным сетям и намного предпочти­тельнее рассмотренных ранее. Наиболее содержатель­ные из известных нам договоров между управляющей и ресурсоснабжающей организацией, например, поз­воляют:

— установить режим отпуска ресурсов и параметры их качества;

— обозначить ориентировочные объемы отпуска ре­сурсов на период действия договора;

— обеспечить учет потребленных ресурсов и конт­роль над их качеством;

— оплачивать потребленные ресурсы с учетом их ко­личества и качества;

— выставлять штрафные санкции за снижение каче­ства поставляемых ресурсов, за задержки оплаты отпущенных ресурсов, за нарушение других усло­вий договора.

Такая форма договора позволяет создать условия, при которых управляющая организация заинтересова­на в учете количества и качества поставляемых ресур­сов, а ресурсоснабжающая организация — в отпуске ресурсов требуемого количества и качества.

Однако у данных договорных отношений есть и серьезный недостаток: управляющая организация от­вечает за оплату потребленных ресурсов по полному тарифу, в том числе за перечисление бюджетных дота­ций, начисленных льгот и субсидий. В условиях бюд­жетных неплатежей (а это происходит повсеместно) управляющие организации не имеют возможности вы­полнить условия договора в части оплаты. Начисле­ние неустойки за несоблюдение условий договора приводит к увеличению задолженности управляющей организации перед ресурсоснабжающей, но не решает проблему, а только усугубляет ее. У управляющей организации образуются долги, которые она никогда не вернет. Как результат, вторая сторона договора (ресурсоснабжающее предприятие) также перестает вы­полнять свои обязательства по договору.

У рассматриваемого варианта есть еще один не­достаток: бюджетные средства облагаются налогом на добавленную стоимость. Если бюджетные плате­жи поступают в виде целевого платежа непосредственно ресурсоснабжающему предприятию, налог на добавленную стоимость на эти средства не возникает.

4. Трехсторонние договоры на поставку ресур­сов. В договоре участвуют три стороны: управляющая организация, ресурсоснабжающая организация и администрация муниципального образования. Каждая из сторон имеет свои права и обязанности. Управляющая организация собирает платежи населения за жилищно-коммунальные услуги, делает заказ на постав­ку ресурсов, определяет количество и качество отпус­ка ресурсов и оплачивает потребленные ресурсы с учетом объемов и качества поставки. Ресурсоснабжающее предприятие отпускает ресурсы в соответствии с требованиями договора. Администрация муници­пального образования обеспечивает прямое перечис­ление целевых бюджетных средств ресурсоснабжающему предприятию, контролируя качество и количе­ство поставляемых ресурсов.

Трехсторонние договоры стали заключаться срав­нительно недавно, но они все больше привлекают внимание органов местного самоуправления. Факти­чески эти договоры обобщают опыт договорных отношений в сфере поставки ресурсов и учитывают недостатки, присущие другим формам договоров.

Немаловажной проблемой является учет потребля­емых ресурсов. Отсутствие приборов учета отпускае­мых и принимаемых ресурсов привело к необходи­мости ввести нормативы потребления для оплаты пот­ребителем   какого-то   условного   количества коммунальных услуг, возможно, отличающегося от фактического потребления. Нормативы утверждаются органами местного самоуправления. При утверждении используются расчетные методы или статистические данные, основанные на приборном учете потребле­ния. В 1999 г. была собрана информация о величине нормативов на жилищно-коммунальные услуги в раз­личных городах России (данные приведены в табл. 6).

Утвержденные нормативы используются при уста­новлении тарифов на тепловую энергию. Регулирова­ние цен (тарифов) на продукцию (услуги) естествен­ных монополий осуществляется государством в лице органов власти субъекта Российской Федерации, если ресурсоснабжающая организация не находится в му­ниципальной собственности, или органами местного самоуправления.

В большинстве муниципальных образований Рос­сии вопросами разработки тарифов и проверкой представленных предприятиями расчетов заняты от­делы цен администрации муниципального образова­ния. В некоторых городах к проверке представленных предприятиями расчетов привлекаются представители структурных подразделении администрации муници­пального образования, отвечающие за работу жилищно-коммунального хозяйства.

Как правило, процедура формирования тарифа закрыта для населения, предприятий, потребляющих тепловую энергию, и потенциальных инвесторов. Кроме того, при формировании тарифов не учитывается реальная структура затрат на производство ресур­сов, что часто приводит к конфликтным ситуациям при финансировании тex или иных работ, не устанав­ливается период регулирования, что создает ситуацию экономической неопределенности как для самого предприятия, так и для потребителей. Очевидно, что при такой системе нельзя говорить об объективном установлении тарифов. Процедура утверждения тари­фа должна быть более формализованной, доступной для всех заинтересованных сторон и более полно учитывать интересы потребителей, производителей, ад­министрации муниципальною образования и потен­циальных инвесторов.

Следует подчеркнуть огромную роль органов мест­ного самоуправления в формировании системы дого­ворных отношении в жилищно-коммунальном хозяй­стве. Договоры на ресурсоснабжение, используемые в настоящее время в различных городах России, не пре­дусматривают ответственности ресурсоснабжающей организации за качество поставляемой тепловой энергии. Сегодня монополисты диктуют условия, на кото­рых они осуществляют поставки ресурсов. И они не заинтересованы в изменении ситуации. Ситуацию можно изменить двумя путями:

- заказчик, учитывая монопольное положение ре­сурсоснабжающей организации, через суд будет требовать заключения приемлемого договора, что в условиях несовершенства жилищного законодательства - весьма сложная процедура;

- администрация муниципального образования оп­ределяет порядок и форму договорных отношений в сфере ресурсоснабжения на территории муниципального образования.

Второй подход к решению проблемы наиболее правильный, поскольку при формировании договор­ных отношений администрация муниципального образования будет учитывать интересы и заказчиков, и поставщиков ресурсов. С одной стороны, админист­рация муниципального образования в соответствии с Гражданским кодексом отвечает за ресурсоснабже­ние города, с другой — население выбирает власть муниципального образования, поэтому муниципалитет стоит на защите интересов обеих сторон.

3.3.1. Формирование договорных отноше­ний в сфере поставки
 тепловой энер­гии для нужд жилищного фонда

Отопление и горячее водоснабжение жилищного фонда - наиболее дорогая жилищно-коммунальная услуга, предоставляемая в настоящее время населе­нию. В среднем по России 47% стоимости жилищно-коммунальных услуг составляет стоимость тепла. В отдельных городах Сибири и Дальнего Востока составляющая тепла доходит до 65% от общей стоимости жилищно-коммунальных услуг.

На структуру договора на теплоснабжение оказывают влияние технические особенности систем теплоснабжения. В России действуют следующие системы теплоснабжения и схемы подключения систем теплопотребления к тепловым сетям:

— открытая водяная система теплоснабжения: вода частично или полностью отбирается из системы потребителями тепловой энергии;

— закрытая водяная система теплоснабжения: вода, циркулирующая в тепловой сети, из сети не отбирается;

— зависимая схема подключения системы теплопо­требления — схема присоединения системы теплопотребления к тепловой сети, при которой теп­лоноситель (вода) из тепловой сети поступает не­посредственно в систему теплопотребления;

— независимая схема подключения системы тепло­потребления: теплоноситель, поступающий из тепловой сети, проходит через теплообменник, уста­новленный на тепловом пункте потребителя, где нагревает вторичный теплоноситель, используе­мый в дальнейшем в системе теплопотребления. При открытой системе теплоснабжения (широко используемой на Дальнем Востоке и в Сибири) пред­метом купли-продажи по договору теплоснабжения являются:

— тепловая энергия, расходуемая на отопление;

— тепловая энергия, содержащаяся в горячей воде, используемой для горячего водоснабжения (ГВС);

— вода, отбираемая из системы для нужд горячего во­доснабжения.

Показателями качества предмета купли-продажи по договору в этом случае будут параметры тепловой энергии (температура и давление теплоносителя) и свойства воды (соответствие санитарно-гигиеническим требованиям).

При закрытой системе теплоснабжения теплоно­ситель для систем центрального отопления и горячего водоснабжения жилых зданий поступает от ТЭЦ и крупных (районных) котельных. Присоединение отдельных зданий к магистральным трубопроводам осу­ществляется через индивидуальные или центральные тепловые пункты.

Если в жилом здании имеется бойлер (индивиду­альный тепловой пункт), в котором нагревается хо­лодная вода для горячего водоснабжения, предметом купли-продажи по договору с теплоснабжающей орга­низацией является только тепловая энергия, расходу­емая на отопление, горячее водоснабжение н. возмож­но, вентиляцию. Холодная вода, используемая для горячего водоснабжения, входит в то количество воды, которое учитывается нормативами водопотребления для населения и покупается по договору водоснабже­ния. Показателями качества предмета купли-продажи по договору будут параметры тепловой энергии (температура и давление теплоносителя).

При получении теплоносителя для отопления и горячего водоснабжения из центрального теплового пункта покупаются-продаются тепловая энергия для отопления и горячая вода с заданными параметрами. Поэтому в договоре оговариваются температура и давление теплоносителя и горячей воды, количество отпускаемой и принимаемой тепловой энергии и горя чей воды (в этом случае по договору водоснабжения покупается вода только для холодного водоснабжения, a стоимость воды для горячего водоснабжения учитывается в договоре теплоснабжения).

 

Таблица 6. Нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг  в некоторых городах

Российской Федерации (для полностью благоустроенного жилищного фонда)

 

Город

Водоснабжение (включая ГВС),

л/сут. на 1 чел. (куб. м/мес.)

Водоотведение,

л/сут. на 1 чел., (куб. м/мес.)

Теплоснабжение

Электроснабжение*, кВт/ч в мес. на 1 чел.

Газоснабжение

Вывоз мусора

(ТБО), куб. м на 1 чел. в год

отопление, Гкал/кв. м в мес.

ГВС, Гкал/чел. в мес.

с газовой плитой

с электро -плитой

сетевой газ, куб. м на 1 чел. в мес.

сжиженный газ, кг на 1 чел.в мес.

Снежинок

325 (9,89)

325 (9,89)

0,0225

0,185

90

130

8,33

5,25

1,07

Надым

324(10,04)

310(9,04)

0,029

0,263

37,75

60,5

7

-

1,5

Архангельск

300 (9)

300 (9)

0,0316

0,165

40

60

-

6

0,96

Петрозаводск

170 (на ГВС норматива нет)

170

0,02

0,25

29

57

-

29

1,1

Волхов

287(8,61)

275( 8,25)

0,025

0,165

40

70

10,3

4,6

10,55 кг/чел. в мес.

Череповец

300 (9)

300 (9)

0,0227

0,26

50

140

12

-

0,95

Псков

250 (7,5)

250 (7,5)

-

-

35

65

-

4,6

1,08

Новгород

325 (9,75)

325 (9,75)

0,0266

0,1779

30

56

7,5

5,5

1,44

Н.Новгород

305(9,15)

305(9,15)

0,0198

0,209

-

-

8

-

1

Москва

286 (8,58)

286 (8,58)

0,034

0,46

45 (для семьи)

70 (для семьи)

8,3

-

0,0833

Ярославль

200 (6,0)

200 (6,0)

0,023

0,120

29

42

9

-

0,975

Рязань

323,3(9,7)

323,3(9,7)

0,023

0,22

50

-

10

-

1,07

Владимир

300 (9)

300 (9)

0,025

0,16

113

113

9

2,5

1,02

Самара

250 (7,5)

250 (7,5)

0,018

0,22

53

88

14,76

-

1,12

Ульяновск

460(13,8)

460(13,8)

0,019

0,165

57

87

20

15

22 кг/чел, в мес.

Оренбург

260 (7,8)

260 (7,8)

0,02

0,216

35 (для семьи)

50 (для семьи)

10

-

0,96

Казань

300 (9)

292 (8,76)

0,0166

0,144

25

48,4

12

-

1,18

Новочеркасск

200 (6)

200 (6)

0,016

0,18

28

-

12

-

1,5

Екатеринбург

280 (8,4)

280 (8,4)

0,039

0,22

35

70

-

-

-

Тюмень

270(8,1)

270(8,1)

0,018

0,159

70

100

норм.не утвержден

2

1,15

Тобольск

305(9,15)

305(9,15)

0,02

0,16

84

134

7

4,6

1,07

Ханты-Мансийск

186,7(5,6)

176,7(5,3)

0,025

0,141

27

53

-

3

2,4

Красноярск

370(11,1)

370(11,1)

0,018

0,234

50

120

-

5,1

1.32

Канск

300 (9)

300 (9)

0,02

0,234

40

60

-

5

1,44

Магадан

320 (9,6)

320 (9,6)

0,02

норм.не утвержд.

-

94

-

-

1,65

Петропавловск-Камчатский

284 (8,52)

274 (8,22)

0,01755

0,2275

-

96

-

-

0,72

Владивосток

285 (8,55)

285 (8,55)

0,015

0,15

-

350

2

4,7

1

Хабаровск

340(10,2)

340(10,2)

0,021

0,218

45

80

-

5,5

1,1

* Норматив потребления электроэнергии вводится для расчетов размеров субсидий, предоставляемых гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг.

 

Отдельные положения договора могут изменяться в зависимости от предмета купли-продажи, о чем ска­зано выше, но общий подход к регулированию отно­шении сторон может быть сохранен. Остановимся на принципиальных положениях этого договора.

В нем участвуют три стороны: управляющая орга­низация, отвечающая за предоставление населению коммунальных услуг, теплоснабжающая организация и орган местного самоуправления. Управляющая орга­низация выступает заказчиком поставки тепловой энергии для нужд жилищного фонда. Теплоснабжаю­щая — организует исполнение заказа на теплоснабже­ние, а орган местного самоуправления отвечает за пе­речисление из бюджета муниципального образования дотации на разницу в стоимости приобретаемой теп­ловой энергии и тарифах населения, а также компен­саций предоставленных населению льгот и жилищных субсидий.

Принципиально важно, чтобы договор на тепло­снабжение заключался по каждому объекту в отдель­ности. Заключение пообьектных договоров тепло­снабжения позволяет:

— определить потребности в тепловой энергии каж­дого объекта недвижимости;

— определить показатели качества поставляемой тепловой энергии для каждого объекта недвижи­мости с учетом технологических особенностей системы теплоснабжения, конструктивных осо­бенностей объекта теплоснабжения (удаленности объекта от источника тепла, технологических воз­можностей теплоснабжающего предприятия, этаж­ности здания, материала стен и др.);

—- обеспечить пообьектный контроль за поставкой тепловой энергии;

— при отсутствии технических возможностей пос­тавлять тепловую энергию установленного качест­ва предусмотреть критерии качества отпуска ре­сурсов ниже установленных нормативными доку­ментами, представив при этом план мероприятий по доведению параметров ресурсов до требуемого уровня;

— предусмотреть ответственность теплоснабжаю­щей организации за невыполнение условий договора, учитывающих индивидуальные особенности объекта недвижимости.

Для рассматриваемого варианта теплоснабжения предметом договора является получение тепловой энергии в горячей воде. Стороны должны согласовать количество отпускаемой н принимаемой тепловой энергии (это удобнее делать, используя формализо­ванные процедуры). Потребление тепловой энергии с учетом всех видов нагрузок целесообразно планиро­вать по месяцам, кварталам и в целом на год. Если жи­лое здание имеет приборы учета и систему регулиро­вания теплопотребления, то в договоре необходимо предусмотреть возможность снижения и увеличения потребления тепловой энергии, связанную не с отклонениями температур наружного воздуха от расчетных, а с желанием заказчика изменить количество принимаемого тепла, в связи, например, с изменившимся финансовым положением.

Договор устанавливает показатели качеств тепло-вой энергии, поставляемой заказчику, независимо oт того, оборудован объект недвижимости и приборами учета или нет. Если качество поставляемой продук­ции не соответствует условиям договора, поставщик тепла должен оплачивать неустойку в виде штрафных санкций. Приборы учета позволяют рассчитываться за фактически потребленное тепло, но не позволяют выставлять штрафные санкции за некачественную поставку тепла. В предлагаемом договоре критериями качества поставки тепла являются температура теплоносителя, а также давление в подающем и обратном трубопроводе.

В соответствии с Правилами предоставления ком­мунальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.94 №1099, управляющая организация (служба заказчика, жилищный трест) обязана обеспечить горячим водо­снабжением нанимателей и собственников жилых помещений. При этом температура горячей воды в точках разбора должна быть не менее +60 С (+50 С для систем горячею водоснабжения из оцинкованных труб). Состав и свойства воды должны соответствовать установленным Госкомсанэпиднадзором России и органами местного самоуправления норма­тивами. Что касается отопления, температура  воздуха в жилых помещениях также должна соответствовать действующим нормативам н правилам (по СНиП 2.08.01-89 температура в жилой комнате в холодное время года должна быть +18 С, а в районах с температурой наиболее холодной пятидневки -31 С и ниже — +20°С; в угловых жилых помещениях квартир температура воздуха должна приниматься на 2 С вы­ше указанной).

Обеспечить соблюдение Правил управляющая ор­ганизация сможет только в том случае, если тепло-снабжающая организация будет придерживаться расчетных показателей теплоснабжения для каждого объекта недвижимости. Такими показателями являются температурный график и показатели давления в подающем и обратном трубопроводе. В соответствии с  этими показателями и регулируется поток теплоносителя во внутренней системе теплоснабжения.

Договором предусматривается, температура теплоносителя должна соответствовать температурному графику (с учетом согласованных сторонами до­пускаемых отклонений oт него). Температурный график, утверждаемый органом местного самоуправле­ния, должен быть обязательным приложением к договору.

При зависимом элеваторном способе присоединения систем отопления к тепловым сетям давление теплоносителя в подающей линии снижается в сопле эле­ватора и регуляторе расхода. Давление в обратной ли­нии не должно превышать допустимое для нагревательных приборов (так, для чугунных радиато­ров напор не должен быть больше 60 м), для залива местных систем водой напор в обратной линии, изме­ряемый в метрах, должен быть больше высоты здания. Если его оказывается ниже, то на обратной линии устанавливают регулятор давления «до себя» (регулятор подпора), а на подающей — обратный клапан, чтобы при остановленном насосе вода не вытекала из зда­ния. Кроме того, разность напоров в подающем и обратном трубопроводе перед элеватором не должна быть менее 15 м. При схеме зависимого присоедине­ния с использованием смесительных насосов требова­ния к давлению в обратном трубопроводе такие же, как и при использовании элеватора.

При независимой схеме присоединения давление теплоносителя будет влиять только на количество тепловой энергии, передаваемой через водоподогреватели теплоносителю, циркулирующему в системе отопления.

При такой схеме происходит подпитка систем отопления из тепловой сети, и в договоре должны ого­вариваться допустимое количество теплоносителя, расходуемого на эти цели, и плата за сверхнорматив­ный расход теплоносителя при условии, что у заказчи­ка есть приборы учета.

Договором устанавливается режим отпуска тепло­вой энергии, соответствующий Правилам. Горячее во­доснабжение осуществляется бесперебойно, кругло­суточно, круглогодично, теплоснабжение — беспере­бойно,  круглосуточно в течение отопительного периода. Продолжительность допускаемых перерывов согласовывается сторонами. Определение режима от­пуска тепловой энергии и продолжительности пере­рывов в теплоснабжении вызывает споры между заказчиками и поставщиками тепла. Этого можно из­бежать, если утвердить данные показатели постанов­лением главы местного самоуправления. Показатели утверждаются исходя из технического состояния раз­водящих и магистральных сетей, а также климатичес­ких условий.

Договор должен четко установить границы ответ­ственности за состояние и эксплуатацию сетей теп­лоснабжения, сооружений и устройств. Это позволит избежать ненужных споров между сторонами.

Договором закреплена обязанность теплоснабжающей организации по вызову заказчика участвовать в сос­тавлении двусторонних актов по фактам отключений, недопоставок, снижения качества теплоснабжения, а также в составлении актов приемки и эксплуатацию приборов учета и регулирования тепла и соглашения о переходе на новую систему учета теплопотребления.

Договор предусматривает право заказчика на уста­новку приборов учета и систем регулирования теплопотребления и обязанность теплоснабжающей орга­низации в установленный срок принимать решение о допуске в эксплуатацию узла учета заказчика. Арбит­ром при споре сторон по типам приборов учета является орган Госэнергонадзора. Он же должен удостоверить факт неудовлетворительного технического состояния систем теплопотребления заказчика, дающий основание теплоснабжающей организации прекра­тить отпускать ему тепловую энергию.

В договоре также определены права и обязанности третьей стороны. Орган местного самоуправления имеет право контролировать количество и качество отпускаемой тепловой энергии, проверять обоснован­ность затрат на производство тепловой энергии. Орган местного самоуправления обязан оплачивать теплоснабжающей организации часть стоимости теп­ловой энергии, не покрываемую потребителями в свя­зи с установленными для них тарифами, компенсиро­вать затраты на предоставление льгот и субсидий от­дельным категориям граждан.

При отсутствии приборов учета расчет за потреб­ленное тепло производится по нормативу потребле­ния тепла, утвержденному органом местного самоуп­равления. Практика городов показывает, что норма­тив при корректном его расчете достаточно точно определяет среднемесячное значение потребления тепла в течение расчетного периода.

Потребление тепла в нужном количестве (согласно договору) не означает качественное теплоснабжение. Замерзая в холодные дни года из-за недотопа, и откры­вая форточки в периоды оттепели из-за избытка пот­ребляемого тепла, мы в среднем за отопительный сезон получаем тепло в необходимых объемах, но это трудно назвать качественным теплоснабжением. Се­годня бытует мнение, что приборы регулирования яв­ляются выходом из такого положения. В самом деле, они эффективны, если тепло подается в избытке, но ничем не могут помочь, если теплоснабжение недос­таточно. Именно поэтому в договоре должны быть за­фиксированы показатели качества теплоснабжения.

За отпущенную тепловую энергию оплату произво­дят как заказчик в части средств, оплаченных населе­нием за теплоснабжение, так и орган местного само­управления в части дотаций на разницу между факти­ческой стоимостью произведенной тепловой энергии и тарифом для населения, а также льгот и субсидий, предоставляемых населению.

Договор должен предусматривать выплату неус­тойки за несоблюдение условий договора. Особо это касается соблюдения качественных показателей по­ставки тепловой энергии. Примерным договором пре­дусмотрено снижение величины платы за полученную тепловую энергию при снижении температуры тепло­носителя ниже нормативной на каждые 5 градусов. Плата за теплоснабжение не взимается за период его отсутствия. Снижение платы за теплоснабжение в свя­зи с временным отсутствием потребителей заказчика производится только в части тепла на горячее водо­снабжение.

При наличии приборов учета оплата производится по показаниям приборов, поэтому в определении фак­тически полученной тепловой энергии сложностей нет. Однако для предъявления неустойки за некачест­венную поставку тепла необходимо фиксировать длительность перерывов в теплоснабжении, а также отк­лонение параметров теплоносителя от нормативных.

Величина платы не увеличивается (а при наличии приборов учета и отсутствии приборов регулирования величина платы, рассчитанная по показаниям прибо­ров, соответственно уменьшается), если теплоснабжа­ющая организация необоснованно завышает темпера­туру теплоносителя по сравнению с температурным графиком и предъявляет к оплате счет за увеличенное по сравнению с договором количество энергии.

Предлагаемый договор содержит пункт, предус­матривающий «наказание» заказчика за недоисполь­зование отпущенной ему согласно условиям договора тепловой энергии (температура возвращаемого теп­лоносителя выше нормативной). При отсутствии у заказчика приборов регулирования температура теп­лоносителя в обратном трубопроводе зависит глав­ным образом от регулируемого теплоснабжающей организацией расхода теплоносителя. Поэтому от­ветственность за недоиспользование отпущенной тепловой энергии должна наступать только в том случае, если теплоснабжающая организация выдер­живает показатели качества (температурный график и давление в контрольных точках), предусмотрен­ные договором.

Пункт о штрафных санкциях в отношении заказчи­ка за превышение согласованного количества расхода теплоносителя на подпитку тепловых сетей включает­ся в договор только при независимой схеме присоеди­нения и при наличии у заказчика приборов учета, а штраф за использование теплоносителя не но прямому назначению может устанавливаться за сам факт нару­шения, независимо от наличия приборов учета и раз­мера нанесенного теплоснабжающей организации ущерба. При этом величина штрафа может быть фик­сированной величиной в денежном выражении или из­меряться в процентах от стоимости израсходованного теплоносителя. Также и штраф за самовольное (не сог­ласованное с теплоснабжающей организацией) подк­лючение теплоиспользующих установок или других потребителей может быть установлен в процентном выражении от стоимости использованной ими тепло­вой энергии (но тогда надо договориться о том, как бу­дет определяться это количество энергии при отсут­ствии приборов учета) или в виде конкретной суммы.

3.3.2. Формирование договорных отноше­ний в сфере приема сточных
вод и отпуска воды для нужд жилищного фонда

В отношениях с управляющими организациями (жилищными трестами, службами заказчика) органи­зации водопроводно-канализационного хозяйства (да­лее — организации ВКХ) руководствуются норматив­ным актом «Правила пользования системами комму­нального водоснабжения и канализации в Российской Федерации», утвержденным Постановлением Прави­тельства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. № 167.

В основу договорных отношений между жилищны­ми предприятиями (службами заказчика) и организаци­ями ВКХ положено разграничение прав собственности и хозяйствования с соответствующим разделением прав и ответственности сторон. Управляющая организация отвечает за содержание, обслуживание и ремонт внутридомовых и в некоторых случаях внутридворовых се­тей, оборудования, устройств водоснабжения и канали­зации, служащих для обеспечения дома коммунальны­ми услугами. В управлении организации ВКХ находятся водозаборные, очистные сооружения, магистральные и разводящие сети.

Предметом договора в договорах водоснабжения и водоотведения являются подача питьевой воды до границы эксплуатационной ответственности на сетях во­доснабжения и отвод сточных вод от границы эксплу­атационной ответственности на сетях канализации. Из предмета договора следует, что в стоимость услуг не входит перемещение воды и сточных вод по внутридворовым и внутридомовым сетям, а также содер­жание этих сетей, за это отвечает управляющая орга­низация. Поэтому, если в тарифы на водоснабжение и водоотведение для населения заложены затраты на со­держание внутридворовых и внутридомовых сетей и перемещение по ним подаваемой и отводимой воды (как это принято в некоторых городах), у управляю­щей организации появляется основание требовать воз­мещения (компенсации) соответствующих затрат.

Принципиально важно, чтобы договоры на водо­снабжение и водоотведение заключались на каждый объект недвижимости в отдельности. Заключение пообъектных договоров позволяет:

— определить потребности в питьевой воде и приеме сточных вод каждого объекта недвижимости в от­дельности;

— определить показатели качества водоснабжения и водоотведения для каждого объекта недвижимости с учетом технологических особенностей систем водоснабжения и водоотведения, конструктивных особенностей объекта водоснабжения (удаленнос­ти объекта от источника тепла, технологических возможностей теплоснабжающего предприятия, этажности здания, материала стен и др.);

— обеспечить пообьектный контроль за поставкой воды и приемом сточных вод;

— при отсутствии технических возможностей для поставки воды и приема сточных вод установлен­ного качества предусмотреть критерии качества отпуска ресурсов ниже установленных норматив­ными документами, представив при этом план ме­роприятий по доведению параметров ресурсов до требуемого уровня;

— предусмотреть ответственность организации водопроводно-канализационного хозяйства за не­выполнение условий договора, учитывающих ин­дивидуальные особенности объекта недвижи­мости.

При отсутствии приборов учета поставленной и принятой воды расчет объемов водопотребления про­изводится на основе утвержденного органом местною самоуправления норматива водопотребления для на­селения. Расчет требуемого количества воды на содержание общедолевой собственности (влажная уборка лестничных клеток, офиса, полив территории и зеле­ных насаждений и т.д.) производится по эксплуатаци­онным нормам недопотребления и включается в заяв­ляемую в договоре величину расхода воды. Например, суточная норма расхода воды на полив вручную (из шлангов) тротуаров составляет 0,4-0,5 л/м2, полив зеленых насаждений пионов и клумб — 3-4 м2/год. Объемы водоотведения рассчитываются на основе разницы нормативов водопотребления и водоотведения, установленной нормативными актами органов местного самоуправления.

В заявляемую при подписании договора величину требуемого объема водоснабжения и водоотведения включаются заявки пользователей нежилыми поме­щениями (субабонентов), за обеспечение которых коммунальными услугами отвечает управляющая организация как основной абонент систем коммуналь­ного водоснабжения и канализации.

Перечень качественных показателей водоснабже­ния и водоотведения, их величин, а также величины уменьшения и порядок оформления отклонения уста­навливаются соответствующими ведомствами, осуще­ствляющими контроль за безопасностью предоставля­емых коммунальных услуг для потребителя, а также их территориальными органами совместно с органами местного самоуправления. В приложении к Правилам предоставления коммунальных услуг приведены реко­мендуемые показатели качества услуг, условия сниже­ния оплаты при снижении качества коммунальных ус- луг. Правилами также установлено, что за нарушение установленных договором сроков устранения недос­татков в качестве предоставляемых услуг или превы­шение допустимых перерывов в предоставлении услуг исполнитель обязан уплатить потребителю неустойку в размере трех процентов за каждый день просрочки, если срок или перерыв определен в днях, и один про­цент за каждый час просрочки, если срок или перерыв определен в часах. Режим поставки, допустимые пере­рывы в подаче воды устанавливаются постановлением главы администрации муниципального образования на основании технических возможностей централь­ных систем водоснабжения и канализации.

В договоре на водоснабжение и водоотведение сле­дует установить показатели качества водоснабжения и водоотведения и их допустимое отклонение за расчет­ный период, величину уменьшения размера платы, а также размер штрафных санкций, предъявляемых ор­ганизации ВКХ за выход за допустимые пределы сни­жения качества услуг.

В Правилах определено, в каких случаях возмож­но прекратить отпускать питьевую воду потребите­лям. На практике организации ВКХ, используя свое монопольное положение на рынке услуг, включают в договоры положения, значительно расширяющие этот перечень. Избежать диктата со стороны органи­заций ВКХ можно, только строго следуя требованиям Правил и нормативных актов органов местного само­управления. Включение в договор других положений, дающих право организации ВКХ на прекращение от­пуска воды и приема сточных вод, должно обосновы­ваться предприятием ВКХ и согласовываться с управ­ляющей организацией.

Качество услуг по водоснабжению не в последнюю очередь зависит от состава и свойств питьевой воды. Нормативные документы Госкомсанэпидемнадзора включают большой перечень показателей качества питьевой воды и требований к ним. На практике предприятия ВКХ контролируют ограниченное коли­чество параметров, и реальные показатели состава и свойств могут существенно колебаться в зависимости от географического положения муниципального обра­зования, сезонных условий работы предприятий и т.д. Нормы действующего законодательства предоставля­ют органам местного самоуправления право, основы­ваясь на местных особенностях, устанавливать норма­тивы состава и свойств питьевой воды и возможные отклонения от них.

Для справки здесь приведены выдержки из ГОСТа 2874-82 «Вода питьевая. Гигиенические требования и контроль за качеством» (табл. 7).

Управляющей организации весьма сложно опреде­лить период подачи воды с уровнем качества ниже ус­тановленного, поскольку она не может самостоятельно оценить уровень отклонения качества воды от нор­мативного и должна оплатить эту услугу органу Госкомсанэпиднадзора или иной лицензированной организации. При этом актом о некачественном обес­печении услугой может быть установлен только еди­ничный факт, но не временные рамки оказания услуг пониженного качества. Действующее законодатель­ство не содержит рекомендаций по определению вре­менных рамок поставки услуги пониженного качества, поэтому процедуру установления временного пе­риода, за который услуги водоснабжения должны оплачиваться по меньшей цене, целесообразно утвер­дить нормативным актом органа местного самоуправ­ления и (или) прописать в договоре. Можно, например, считать началом периода оказания услуг пониженного качества момент отбора по инициативе управляющей организации пробы воды, не соответ­ствующей нормативам, при подтверждении этого ор­ганом санэпидемнадзора или иной лицензированной организации. Окончание периода отпуска воды низко­го качества в таком случае совпадает с моментом от­бора организацией ВКХ пробы воды, соответствую­щей утвержденным стандартам, что подтверждено заключением лицензированной организации.

Очевидно, что претензии по нарушению данного показателя качества не будут слишком частыми хотя бы потому, что установление самого факта отклоне­ния от норматива требует затрат на оплату услуг органа санэпидемнадзора. Между тем включение данного показателя в перечень показателей качества услуг мо­жет дать возможность управляющей организации по­требовать компенсацию, в том числе за моральный ущерб, а не только за ущерб, наносимый здоровью на­селения, в случаях, вызвавших массовое недовольство жителей качеством питьевой воды.

 

Таблица 7. Требования к качеству питьевой воды

 

Водородный показатель рН

6,5—8,5

Сухой остаток

1000 мг/л

Хлориды (С1-)

350 мг/л

Сульфаты (S042-)

500 мг/л

Железо(Fe3+; Fe2+)

0,3 мг/л

Марганец (Мп2+)

0,1 мг/л

Медь(Си2+)

1,0 мг/л

Цинк(Zn)

5,0 мг/л

Остаточный AI3+

0,5 мг/л

Гексаметофосфат (Р04)

3,5 мг/л

Триполифосфат (Р04)

3,5 мг/л

Общая жесткость

7,0 мг-экв/л

Органолептические свойства

не более

Запах при 20°С и при подогревании до 60°С

2 балла

Привкус при 20°С

2 балла

Цветность по шкале

20 град.

Мутность по шкале

1,5 мг/л

Токсические химические вещества (мг/л):

 

 

Бериллий

0,0002

Молибден

0,5

Мышьяк

0,05

Нитраты (по №)

10,0

Полиакриламид

2,0

Свинец

0,1

Селен(Se6+)

0,001

Стронций

2,0

Фтор

0,7—1,7

Уран

1,7

Радий-226

1,2.10-10

Стронций-90

4,0.10-10

 

В договоре должны быть установлены границы балансовой и эксплуатационной ответственности за со­стояние и эксплуатацию водопроводных и канализа­ционных сетей, сооружений и устройств. Граница ба­лансовой и эксплуатационной ответственности утве­рждается   актом,  который  должен  являться неотъемлемой частью договора.

Показатель необходимого давления (напора) в точ­ках присоединения к водопроводным сетям определя­ется расчетом согласно СНиП. Величина расчетного давления (напора) должна содержаться в технических условиях присоединения к коммунальным системам водоснабжения и канализации по данному жилому объекту и обязательно должна быть указана в догово­ре или в приложении к нему.

В договоре необходимо предусмотреть обязан­ность организации ВКХ участвовать в составлении двусторонних актов по фактам отключений, недопос­тавок, снижения качества воды и т.д., а также в со­ставлении акта о приемке в эксплуатацию приборов учета расхода воды и соглашения о переходе на новую систему учета расхода воды после установки водосчетчиков. Для составления актов представитель орга­низации ВКХ приглашается телефонограммой забла­говременно. В случае отсутствия представителя орга­низации ВКХ при составлении актов о снижении объемов и качества поставляемой воды объективность зафиксированных в акте сведений должна быть заве­рена представителем администрации города (района)

или жильцами, получающими услуги пониженного ка­чества. Процедура составления актов недопоставки может быть единой для всего муниципального образо­вания, если она утверждена органом местного само­управления.

В договоре целесообразно оговорить права организаций ВКХ по осуществлению контроля над техни­ческим состоянием сетей, сооружений и устройств, находящихся на балансе управляющей организации. Организация ВКХ должна иметь право контро­лировать техническое состояние сетей, сооружений и устройств и требовать устранения нарушений только в том случае, если в целом в доме приборы учета пот­ребляемой воды не установлены, поскольку тогда лю­бые неисправности на сетях управляющей организации могут увеличивать расход воды и приносить убытки водоснабжающему предприятию. Но после установки водосчетчиков за организацией ВКХ со­храняется только право контроля за их исправностью, а также правильностью снятия показаний и представления сведений об объеме фактически потребляемой воды. Контроль за техническим состоянием инженер­ных систем должны осуществлять собственник (или балансодержатель) и жилищная инспекция.

В договоре целесообразно прописать порядок дос­тупа представителей организации ВКХ к сетям и обо­рудованию водоснабжения и канализации, находя­щимся в собственности или на балансе управляющей организации. Для получения доступа к инженерным сетям, сооружениям, устройствам и выполнения конт­рольных функции или работ на них согласно догово­ру представитель водоснабжающего предприятия дол­жен иметь служебное удостоверение и наряд на вы­полнение работ.

Не всегда благополучно складываются взаимоот­ношения между управляющей организацией, аренда­торами нежилых помещений и организацией ВКХ в связи с тем, что на арендаторов нежилых помещений не распространяются не только нормативы потребле­ния, но и тарифы, утвержденные для населения.

В Правилах пользования системами коммунально­го водоснабжения и канализации в Российской Феде­рации имеется положение о том, что субабоненты зак­лючают договор на пользование питьевой водой и сброс сточных вод с абонентом организации ВКХ (в нашем случае — с управляющей организацией). Або­нент приводит все сведения о своих субабонентах, включая данные о расходе питьевой воды и сточных вод, в приложении к договору с организацией ВКХ. Учет израсходованной воды ведется по водосчетчику или по нормативам в целом на дом, и оплата должна производиться абонентом за все количество отпущен­ной воды и принятых стоков. При этом количество потребленной воды и сброшенных сточных вод собственниками и пользователями нежилых помеще­нии фиксируется отдельно. Объем потребления ре­сурсов владельцами нежилых помещений определяет­ся по приборам учета. Правильность учета ресурсов, потребленных владельцами нежилых помещений, контролируется организацией ВКХ. Такой подход позволит разделить учет расхода воды, оплачиваемой по разным тарифам. При отсутствии водосчетчиков на вводах в нежилые помещения следует согласовать с организацией ВКХ учет водопотребления пользователями нежилых помещений по эксплуатационным нор­мам водопотребления на основе соответствующих нормативных документов, что должно также найти отражение в договоре на водоснабжение и водоотведение. Расчеты — обоснования планируемою недопот­ребления пользователи нежилых помещений должны представить управляющей организации в соответствии с договорами аренды или другими договорами.

При заключении договора объем оказываемых услуг определяется расчетом и является ориентиро­вочным, так же как и их стоимость. В расчете учиты­вается, что потребители могут принадлежать к разным категориям по оплате коммунальных услуг. Кроме то-го из стоимости договора должна быть исключена составляющая, учитывающая стоимость обслужива­ния внутридворовых и внутридомовых сетей, соору­жений и устройств, находящихся на балансе управля­ющей организации.

Еще одним сложным моментом при определении стоимости работ по договору является учет льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, предоставляе­мых некоторым категориям граждан. В прилагаемом договоре приводятся таблицы по расчету стоимости услуг по водоснабжению и водоотведению, призванные упростить процедуру расчета платы, как без учета льгот, так и с их учетом. Наиболее благоприятным для управляющей организации вариантом является тот, при котором в договоре фиксируется стоимость с уче­том льгот, предоставляемых гражданам, проживаю­щим в жилищном фонде.

В договоре должна быть предусмотрена финан­совая ответственность организации ВКХ за сниже­ние объемов и качества водоснабжения и водоотведения, определенных нормативными актами и дого­вором. Допустимая продолжительность перерывов в водоснабжении и водоотведении и размер штраф­ных санкций за превышение допустимых перерывов устанавливаются местными органами самоуправле­ния. В соответствии с рекомендациями Правил пре­доставления коммунальных услуг оплата не произ­водится за весь период необеспечения услугами свы­ше допустимой продолжительности перерывов. Орган местного самоуправления имеет право пре­дусмотреть другие условия, например отсутствие оплаты за весь период представления услуг, что, на наш взгляд, более справедливо. Потребитель не дол­жен оплачивать услугу, когда она отсутствует, даже в пределах допустимых перерывов.

Перерывы в водоснабжении сверх допустимой про­должительности оформляются актами для предъявле­ния штрафных санкций независимо от наличия прибо­ров учета потребления ресурсов.

Оплата должна также снижаться за поставки воды не соответствующего нормативам качества. Размер снижения платы утверждается органом местного са­моуправления и должен быть достаточно существенным (а штрафные санкции более жесткими, чем за пе­рерывы в водоснабжении). Необходимо сделать так, чтобы организация ВКХ терпела больший ущерб, ес­ли она отпускает потребителю воду низкого качества, чем при прекращении водоснабжения во время техно­логического процесса подготовки питьевой воды. В этом случае потребители хотя бы не будут подвергать себя опасности пить плохую воду. Величина сниже­ния стоимости воды может быть дифференцирована в зависимости or величины отклонения отдельных по­казателей состава и свойств воды от нормы.

Можно рекомендовать следующий порядок расче­тов между управляющей организацией и организаци­ей ВКХ, который должен наши отражение в догово­ре. При отсутствии водосчетчиков по окончании каж­дого месяца  организация ВКХ направляет управляющей организации счет-фактуру на расчетные количества питьевой воды и сточных вод со стоимостью, рассчитанной по действующим тарифам с учетом уменьшения стоимости в связи со льготами отдельным категориям граждан и оплатой услуг по сбору платежей, а управляющая организация произ­водит оплату. В конце квартала составляется акт взаимосверки с учетом оформленных в течение квар­тала актов о перерывах в подаче воды (и водоотведе­нии) по вине организации ВКХ, актов об отпуске воды низкого качества, документов об увеличении (уменьшении ) водопотребления в связи с появлением новых или отсутствием постоянных потребителей и т.д. На основании акта взаимосверки производится  перерасчет величины платы в целом за квартал за фактически оказанные услуги. Сумма снижения оплаты может засчитываться в счет будущих платежей (или учитываться при оплате за последний месяц квартала).

После установки водосчетчиков, по Правилам пользования системами коммунального водоснабже­ния и канализации в Российской Федерации, право снимать показания приборов учета, а также порядок и сроки представления сведений о расходе воды являют­ся предметом договоренности между организацией ВКХ и управляющей организацией.

В договоре необходимо оговорить стоимость во­доснабжения и водоотведения сверх нормативного потребления.

В договоре должна быть установлена финансовая ответственность управляющей организации за нару­шение обязательств. Управляющая организация опла­чивает пеню за просрочку платежей и неустойку за са­мовольное подключение дополнительных водопотребляющих устройств или других потребителей. Размер пени определяется договором. Объем воды, потребленный самовольно присоединенными потребителями, согласно п. 57 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации определяется по пропускной способности устройств и сооружений, присоединенных к системе водоснабжения, при скорости движения воды в них 1,2 м/с и круглосуточном действии полным сечением с момента обнаружения.

На формирование договорных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения большое влияние оказывают органы  местного самоуправления. Заключение договоров на водоснабжение и водоотведение является одной из составных частей регулирования деятельности организаций ВКХ. Органы местного самоуправления не имеют права утверждать типовые договоры, это право правительство оставило за собой. Но они могут устанавливать нормы, обязательные для исполнения организациями ВКХ, что позволяет формировать договорные отношения, в первую очередь, с учетом интересов населения, проживающе­го в муниципальном образовании, а не закреплять монопольные права организаций ВКХ, как это происходит в настоящее время.

 

 

ГЛАВА 4. КРИТЕРИИ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

 

В этой главе пойдет речь о принципах предостав­ления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), о существующих стандартах на коммунальные услуги и допустимых отклонениях от них, а также о порядке пе­рерасчета платежей населения за ЖКУ при наруше­нии их качества и режима предоставления. В качест­ве иллюстративного материала используются действу­ющие на момент написания книги нормативные и правовые акты органов местною самоуправления и субъектов Российской Федерации по вопросам пре­доставления ЖКУ (Приложение 5). В Приложении 6 представлен рекомендуемый проект постановления органа местного самоуправления о порядке снижения платежей населения за жилищно-коммунальные услу­ги при нарушении режима их предоставления и откло­нении от нормативных показателей качества.

Задача обеспечения гарантированного качества жилищно-коммунальных услуг, без сомнения, являет­ся очень важной. Достаточно напомнить, что в соот­ветствии с Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одоб­ренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425, обеспечение условий прожи­вания. отвечающих стандартам качества, является од­ной из основных целей реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Тем важнее определить, во-первых, каковы конкретные критерии предоставле­ния жилищно-коммунальных услуг и, во-вторых, ка­кова ответственность предприятий жилищно-коммунального хозяйства за нарушение режима предостав­ления и качества ЖКУ.

4.1. Анализ федерального законодатель­ства и нормативных
правовых актов органов местного самоуправления по
вопросам качества предоставления жилищно-коммунальных услуг

В той или иной мере об определении критериев качества предоставления жилищно-коммунальных услуг говорится в следующих федеральных нормативно-правовых актах:

-- Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 539-548;

--  Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Рос­сийской Федерации «О защите прав потребите­лей» и Кодекс РСФСР об административных пра­вонарушениях»;

— Закон Российской Федерации № 4218-1 от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жи­лищной политики»;

-- Указ Президента Российской Федерации от 26 ап­реля 1997 г., № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»;

— Постановление Правительства Российской Феде­рации от 26 сентября 1994 г. № 1099 «Об утверж­дении правил предоставления коммунальных услуг и правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов»;

— Постановление Правительства Российской Феде­рации oт 12 февраля 1999 г. № 167 «Об утвержде­нии Правил пользования системами коммунально­го водоснабжения и канализации в Российской Федерации»;

— Постановление Правительства Российской Феде­рации от 2 августа 1999 г. № 887 «О совершенство­вании системы оплаты жилья и коммунальных ус­луг и мерах по социальной защите населения»;

— Приказ Минстроя Российской Федерации oт 20 ав­густа 1996 г. № 17-113 «Об утверждении положе­ния о формировании договорных отношений в жи­лищно-коммунальном хозяйстве»;

— «Правила пользования электрической и тепловой энергией», утвержденные Приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 6 декабря 1981 г. №310.

Федеральные нормативно-правовые акты доста­точно подробно определяют основные принципы предоставления ЖКУ: «Исполнитель обязан предос­тавить потребителю качественные услуги, соответ­ствующие обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм, а также ус­ловиям договора». Если потребитель не нарушает ус­ловий оказания ЖКУ, предусмотренных действую­щими нормативными актами и соответствующим до­говором, то при перебоях, нарушениях сроков и ка­чества обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами производится снижение размеров платежей за оказанные жилищные и коммунальные услуги.

В соответствии со ст. 1.1 Правил предоставления коммунальных услуг к коммунальным услугам отно­сятся услуги по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации. В то же время некото­рые органы местного самоуправления трактуют дан­ное понятие шире, например в Постановлении главы администрации — мэра г. Архангельска (1)* приво­дится следующее определение:

«...отнести к коммунальным следующие услуги:

— отопление;

 

* Здесь и далее см. Приложение 5. В скобках указан номер нормативного акта согласно Приложению.

 

— горячее водоснабжение;

— водоснабжение;

— отвод сточных вод;

— газоснабжение;

— электроснабжение;

— работу лифтового оборудования на высотности здания 6 этажей и выше;

— вывоз твердых и жидких бытовых отходов».

Объем, качество и порядок учета потребления услуг, поставляемых для населения, должны устанавливаться соответствующим договором найма жилого помещения или договором на управление долей в об­щем имуществе, а также на предоставление ЖКУ.

В соответствии с пунктом 1.4 Положения о фор­мировании договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве договор «должен содержать сле­дующие примерные условия:

— гарантируемый исполнителем уровень качества, надежности и экологической безопасности оказы­ваемых услуг и производимых работ;

— объем работ (услуг);

— обязательства заказчика по оплате работ (услуг), включая сроки и способ расчетов;

— экономические санкции, применяемые к каждой из сторон в случае нарушения условий договора;

— порядок разрешения споров, возникающих в про­цессе выполнения договора;

— порядок изменения условий договора;

— порядок прекращения действия договора».

Практически во всех проанализированных нами постановлениях органов местного самоуправления указано, что в договоры, заключаемые между жилищ­ными и ресурсоснабжающими предприятиями, дол­жен быть внесен пункт, предусматривающий поря­док возмещения убытков жилищных предприятий от снижения населению размера платы за ЖКУ в связи с нарушением режима предоставления этих услуг и их качества.

В соответствии с п. 1.5 Правил предоставления коммунальных услуг «потребительские свойства и ре­жим предоставления услуг должны соответствовать установленным нормативам:

— по теплоснабжению — температуре воздуха в жи­лых помещениях при условии выполнения меро­приятий по утеплению помещений согласно действующим нормам и правилам;

— по электроснабжению — параметрам электричес­кой энергии по действующему стандарту;

— по холодному водоснабжению — гигиеническим требованиям по свойствам и составу подаваемой холодной воды, а также по расчетному расходу во­ды в точке разбора;

— по горячему водоснабжению — гигиеническим требованиям по составу, свойствам и температуре нагрева подаваемой воды, а также по расчетному расходу воды в точке разбора;

— по канализации — отведению сточных вод».

В то же время в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и комму­нальных услуг и мерах но социальной защите населе­ния» органам исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации и органам местного самоуправле­ния рекомендовано в 1999-2000 гг. «разработать и утвердить стандарты качества предоставляемых ком­мунальных услуг».

Наиболее развернутая характеристика стандартов качества жилищно-коммунальных услуг приводится в Постановлении главы г. Иваново (5) и Постановлении администрации г. Старая Русса и Старорусского райо­на Новгородской области (20): «2.1. Под качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг следует понимать:

Эксплуатацию, обслуживание жилого дома и его помещений, при которой устранение возникающих неисправностей не превышает нормативных сроков.

Бесперебойную круглосуточную работу системы отопления в отопительный период, обеспечивающую температуру воздуха в жилых комнатах не ниже +18 °С (в угловых комнатах +20 ). [В Постановле­нии администрации г. Старая Русса добавлено: «в ос­тальных помещениях жилого дома, согласно прило­жению 15 Правил и норм технической эксплуатации жилого фонда, утвержденных Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 5 января 1989 г. № 8»]. Снижение указанных температур воздуха на 2-3 градуса в поме­щениях жилого дома в ночные часы (от ноля до пяти часов) допускается и не может служить основанием считать это снижением качества предоставляемой ус­луги. Начало и конец отопительного сезона устанав­ливаются администрацией муниципального образования.

Бесперебойную, круглосуточную работу в течение всего года системы горячего водоснабжения, обеспе­чивающую постоянную подачу воды к точкам водоразбора (краны, смесители) с температурой не менее +60 градусов в открытых системах, +50 градусов в закры­тых системах, но не более 75 градусов, при составе и свойствах воды, соответствующих нормам, установ­ленным органами Госкомсанэнпднадзора и администрацией муниципального образования.

Плановый ремонт системы горячею водоснабже­ния жилого дома следует совмещать с периодом ремонта тепловых сетей в сроки, устанавливаемые администрацией муниципального образования, с обязательным предварительным извещением жильцов дома, отключением здания или части его путем установки заглушки на системе в присутствии представителя теплоснабжающей организации, оформляемой дву­сторонним актом.

Отключение системы для ремонта должно произ­водиться на срок не более трех недель (21 день в год) [в Старой Руссе — на период «не более двух недель (14 дней)» ]. В отдельных случаях (по согласованию с администрацией города) допускается отключение сис­темы горячего водоснабжения в пределах 30 кален­дарных дней.

Оплата за горячую воду с потребителя не взимается за весь период плановою ремонта и профилактики системы.

Бесперебойную, круглосуточную работу в течение всего года системы холодного водоснабжения, обеспе­чивающую постоянную подачу воды к точкам водоразбора (краны, смесители и прочее) при составе и свой­ствах, соответствующих ГОСТ 2874-82 «Вода питье­вая». По внешним признакам водопроводная вода должна быть бесцветной, без взвешенных частиц и не иметь неприятного запаха.

Бесперебойную, круглосуточную в течение года работу систем водоотведения (канализации).

Качество очистки канализационных вод и очист­ных сооружений оценивается органами Госкомсанэ-пиднадзора охраны вод рек и водоемов по установлен­ным нормам.

Бесперебойную, круглосуточную в течение года работу вентиляционных каналов и дымоходов, мусо­ропроводов.

Постоянную, в течение года, исправность радиотрансляционных систем, телевизионных антенн.

Выдерживание установленного графика работы лифтов. Одновременная остановка всех лифтов в подъезде дома не допускается. Продолжительность остановки одною лифта для проведения технического осмотра не должна превышать 8 часов в месяц и для проведения планово-предупредительного ремонта — 5 суток за 12 месяцев.

Критерии качества коммунальных услуг устанав­ливаются договорами между их потребителями и пос­тавщиками».

Во многих местных нормативных актах оговарива­ется возможность сохранения размера платежей неиз­менными при снижении качества жилищно-коммунальных услуг и режима их предоставления но следу­ющим причинам:

- межотопительный период в системе отопления — Республика Коми (37);

- обстоятельства, связанные с плановыми ремонта­ми, — Боровичи (З);

- аварийные отключения продолжительностью до 1 суток — Республика Хакасия(38);

- форс-мажорные обстоятельства, которые форму­лируются в рассматриваемых нормативных актах, как:

а) экстремальные ситуации, угрожающие жизни лю­дей, — Чебоксары (28);

б) устранение угрозы здоровью, жизни граждан, пре­дупреждение ущерба имуществу или ликвидация последствии ситуации, возникшей вследствие неп­реодолимой силы природы, — Кабардино-Балка­рия (36), Красноярск(8);

и) экстремальная ситуация, связанная с угрозой жиз­ни граждан или устранением причин, влекущих за собой имущественный ущерб, — Киров (7);

г) стихийные бедствия, а также чрезвычайные ситуа­ции в системе отопления — Республика Коми (37);

д) аварийные ситуации, не зависящие от исполни­теля и ресурсоснабжающего предприятия, — Псков(17). Приведем в качестве примера Постановление главы администрации г. Владивостока (4), в котором установлено, что плата населения за ЖКУ остается неизменной:

— при плановом отключении горячего водоснабже­ния для проведения ремонтно-профилактических pa6oт на период, равный трем неделям;

— при отсутствии услуг по холодному водоснабже­нию согласно установленному администрацией го­рода режиму подачи холодной воды, вводимому вследствие недостаточной мощности систем водоснабжения;

— при плановом отключении электроснабжения, свя­занном с дефицитом мощности энергосистемы;

— при отключении лифтов—для населения, прожи­вающего до 4-го этажа.

И, наконец, в разделе «Особые условия» упомяну­того постановления сказано следующее:

«4. Снижение платы за жилищно-коммунальные услуги не производится, если перерыв в предоставле­нии услуг связан с устранением угрозы здоровью, жиз­ни граждан, предупреждением ущерба имуществу или вследствие непреодолимой силы, а также в случае соблюдения нормативного срока устранения аварий­ных ситуации или в случае его увеличения при согла­совании с администрацией города».

Стоит ли говорить о том, что упоминание о воз­можности возложения на жилищное предприятие штрафных санкций за некачественное предоставле­ние жилищно-коммунальных услуг в данном поста­новлении также отсутствует.

Насколько корректны все эти, сформулированные в местных нормативных актах ограничения возмож­ности, снижать размер платежей за ЖКУ? Отстаивая правомерность подобных ограничений, руководители предприятий ЖКХ и органы местного самоуправле­ния ссылаются на действующее федеральное законо­дательство. В частности, в Правилах предоставления коммунальных услуг (п. 1.4) отмечено, что «системы предоставления услуг должны быть в постоянной го­товности к обслуживанию потребителей, за исключе­нием времени перерывов: для проведения ремонтных и профилактических работ (устанавливаются по сог­ласованию с органами местного самоуправления в со­ответствии с действующими строительными нормами и правилами, правилами технической эксплуатации, положениями о проведении текущих и капитальных ремонтов и другими нормативными документами): на межотопительный период для систем отопления (ус­танавливаются исполнителем исходя из климатичес­ких условий); в связи со стихийными бедствиями, а также чрезвычайными ситуациями, не зависящими от исполнителя и ресурсоснабжающих предприятий». Как видим, речь здесь идет о тех случаях, когда систе­мы могут быть не готовы к предоставлению комму­нальных услуг, но это отнюдь не значит, что пользова­тель должен оплачивать услуги, которые фактически не предоставляются. В п. 1.6 тех же Правил говорится о том, что органы исполнительной власти, их террито­риальные органы вправе уточнять режим предоставле­ния услуг, однако опять-таки речь идет исключитель­но о возможности корректировки режима, но не о не­обходимости потребителя оплачивать отсутствующие услуги.

Какова же возможность сохранения платежей не­изменными? Ответ на этот вопрос можно наши в упо­мянутом постановлении: согласно пункту 2.7 сниже­ние оплаты не допускается, «если перерыв и предос­тавлении услуг связан с устранением угрозы здоровью, жизни граждан, предупреждением ущерба имуществу или вследствие непреодолимой силы».

Кроме того, в соответствии с п. 5 ст. 28 Закона «О защите прав потребителей «в случае нарушения установленных сроков выполнения работы (оказания услуги) исполнитель уплачивает потребителю за каждый день (час, если срок определен в часах) просрочки неустойку (пеню) в размере трех процентов цены выполнения работы (оказания услуг)». Ограничение здесь также одно: в соответствии с п. 2 ст. 13 «продавец (изготовитель, ис­полнитель) освобождается от ответственности за неис­полнение обязательств или за ненадлежащее исполне­ние обязательств, если докажет, что неисполнение обя­зательств или их ненадлежащее исполнение произошло вследствие непреодолимой силы, а также по иным основаниям, предусмотренным Законом».

К сожалению, о возможности наложения штраф­ных санкций упоминается лишь в нескольких норма­тивных актах органов местного самоуправления. В ка­честве положительного примера приведем фрагмент Постановления мэра г. Тамбова (22):

«4. За нарушение сроков устранения недостатков в качестве предоставляемых услуг или превышение до­пустимых перерывов в предоставлении услуг испол­нитель уплачивает неустойку в размере 3% за каждый день просрочки, если срок или перерыв определен в днях, и 1% за каждый час просрочки, если срок или перерыв определен в часах.

При причинении вреда имуществу потребителя вследствие недостатков в предоставлении жилищно-коммунальных услуг повреждения фиксируются ко­миссией МПЖХ с участием квартиросъемщика по ак­ту в течение суток с момента обращения (заявления) потребителя.

Устранение недостатков услуг и повреждений иму­щества осуществлять за счет виновной стороны свои­ми силами либо третьими лицами. Стоимость, подле­жащая возмещению виновником, определяется на ос­новании документов ремонтной организации: квитан­ций, чеков и других платежных документов».

Во многих городах условия сохранения размера платежей за ЖКУ при снижении качества в соответ­ствующем постановлении органа местного самоуправ­ления не прописаны или дана ссылка на то, что конк­ретные условия снижения размера оплаты за ЖКУ оп­ределяются договором. В этой связи необходимо на­помнить, что в соответствии с п. 1 ст. 16 Закона Рос­сийской Федерации «О защите прав потребителей» «условия договора, ущемляющие права потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей, признаются не­действительными».

Подводя итог вышесказанному, отметим, что воп­росы снижения размеров платежей за ЖКУ и наложе­ния штрафных санкций на организацию, нарушившую режим предоставления ЖКУ или их качество, должны решаться следующим образом:

— если упомянутое нарушение режима и качества предоставления ЖКУ произошло вследствие неп­реодолимой силы (форс-мажорные обстоятель­ства), то размер платежей не снижается и штраф­ные санкции не накладываются:

если возможности нарушения режима предоставления и качества ЖКУ (так называемые нормативные отклонения) предусмотрены соответствующим постановлением органа местного самоуправления и это не противоречит действующему федеральному законодательству, то размер платежа за ЖКУ снижается, но штрафные санкции не накла­дываются;

— во всех остальных случаях размер платежа за ЖКУ снижается, на исполнителя накладываются штраф­ные санкции, помимо этого потребитель имеет право взыскать с исполнителя компенсацию за причинение морального вреда. Если нарушение режима предоставления и качества ЖКУ принесло потребителю материальный ущерб, исполнитель компенсирует и его.

Прямым следствием реализации этих принципов будет экономическая заинтересованность предприя­тий ЖКХ в снижении перерывов в предоставлении ЖКУ — ведь если потребители оплачивают все перерывы, то у предприятий отсутствуют какие бы то ни было стимулы для повышения качества ЖКУ и сокра­щения периодов их непредоставления. Более того, ес­ли отсутствующая услуга не оплачивается, то превы­шение допустимых перерывов в предоставлении услуги должно приносить виновнику убытки, что достига­ется путем введения различных видов неустоек, одним из видов которых и являются штрафы.

Необходимо отметить, что отнюдь не во всех городах плановый ремонт не является основанием для снижения размеров платежей за ЖКУ. В качестве примера приведем Постановление Совета министров Республики Хакасия (38), в котором отмечено следующее:

«5.4. В случае планового прекращения предоставления услуг организация, осуществившая отключение, официально извещает о завершении ремонтных работ администрацию, ЖСК, организации, имеющие на своем балансе жилищный фонд. Продолжительность отключения, зафиксированная таким образом и выраженная в сутках, служит основанием для перерасчета с населением».

Можно упомянуть и о Постановлении главы г. Иваново (5), в соответствии с которым «оплата за горячую воду с потребителя не взимается за весь пери­од планового ремонта и профилактики системы».

Необходимо, однако, помнить, что все вышепере­численное действительно лишь в том случае, если на рушение режима и качества ЖКУ произошло по вине исполнителя. Вполне естественно, что требования потребителя не подлежат удовлетворению, если нару­шение режима и качества предоставления ЖКУ прои­зошло по его собственной вине.

Кроме того, федеральное законодательство пре­дусматривает право исполнителя прекращать предос­тавление услуг в случае просрочки потребителем оп­латы ЖКУ свыше трех месяцев. Аналогичная возмож­ность предусматривается и в местных нормативно-правовых актах (5). Более того, в Постановлении гла­вы администрации г. Ростова-па-Дону (18) отмечено, что «при наличии задолженности по оплате нанима­телем, арендатором или собственником по какому-лu6o виду услуг (электроэнергия, газо-, водоснабже­ние, горячее водоснабжение, отопление, техническое обслуживание, арендная плата) более трех месяцев после установленного срока жилищное предприятие вправе прекратить техническое обслуживание, про­писку, выдачу любых требуемых задолжником доку­ментов, а при наличии технической возможности жилищное или ресурсосберегающее предприятие вправе производить отключение соответствующего вида коммуникации. В данном случае претензии на качество не принимаются к рассмотрению».

Как уже упоминалось, в соответствии с п. 1.6 Правил представления коммунальных услуг органам исполнительной власти, осуществляющим контроль за безопасностью для потребителя услуг, их территори­альным органам совместно с органами местного самоуправления предоставлено право «самостоятельно уточнять параметры потребительских свойств, режим предоставления услуг и устанавливать гарантирован­ный уровень качества с учетом влияния целого ряда факторов, в том числе мощности основных фондов и степени их износа, климатических и других условий, специфических для данной местности». Многие горо­да воспользовались предоставленным правом, в каче­стве примера приведем Постановление администрации г. Курска от 19 июня 1998 г. № 695 «Об утверждении Положения о порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг населению в г. Курске и Положения о механизме снижения платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при нарушении сроков и качества их предоставления в г. Курске» (9):

«В связи с дефицитом добычи воды на действую­щих водозаборах, устаревшим оборудованием, от­сутствием станции обезжелезивания и, руководству­ясь пунктом 1.6. Правил предоставления коммуналь­ных услуг, утвержденных Постановлением Прави­тельства Российской Федерации от 26.04.94 № 1099 и настоящим Положением, уточняются параметры, режим предоставления и уровень качества воды:

а) подача воды осуществляется в отдельных районах по графику;

б) в связи с геологическими особенностями подаваемая вода может иметь повышенное содержание железа, марганца и общей жесткости в пределах, согласованных с Центром госсанэпиднадзора в г. Курске».

Данная корректировка режима предоставления ЖКУ и их качества представляется вполне законо­мерной, так как жилищные предприятия фактически не имеют возможности обеспечить качество ЖКУ, со­ответствующее федеральным стандартам, вследствие обстоятельств «непреодолимой силы», в данном слу­чае — изначально существующих геологических осо­бенностей.

В то же время вряд ли возможно согласиться с раз­работчиками Постановления главы администрации Владивостока (4), в соответствии с которым при разработке порядка снижения размеров платежей населе­ния необходимо учитывать «техническое состояние теплоисточников и инженерных сетей, их располагаемую мощность и в связи с этим необеспеченность ус­тановленных нормами параметров теплоносителя». По сути дела, «учет технического состояния» позво­лит предприятиям ЖКХ снять с себя какую бы то ни было ответственность за состояние обслуживаемых инженерных коммуникаций и, как следствие, за воз­можное снижение качества ЖКУ или нарушение ре­жима их предоставления.

Впрочем, большинство органов местного самоуп­равления, принимая аналогичные положения о поряд­ке снижения размеров платежей, корректируют лишь уровень нормативных отклонений показателей. Срав­нение уровня нормативных отклонений режима и ка­чества предоставления коммунальных услуг представ­лено в Приложении 8.

Рассматриваемые нормативные акты можно услов­но разделить на несколько основных групп:

— нормативные отклонения отсутствуют (см. доку­менты 1, 2, 23, 35 — в нормативных актах преду­смотрено, что размер платежей за ЖКУ пересчиты­вается за все время отсутствия той или иной услуги;

— нормативные отклонения по всем видам услуг рав­ны одним полным суткам (см. документы 3, 5, 9, 20,35);

— иная длительность нормативных отклонений.

Помимо этого практически во всех нормативных ак­тах зафиксировано, что ЖКУ могут не предоставляться в период проведения ежегодных плановых работ.

Рассмотрим установленные органами местною само­управления нормативные отклонения по режиму и каче­ству предоставления ЖКУ (но причинам, не связанным с проведением плановых ремонтов) более подробно.

 

Отопление

 

При определении нормативных отклонений подра­зумевается. что потребителям гарантировано предостав­ление услуг по теплоснабжению в течение официально установленного отопительного сезона, продолжитель­ность которого определяется местной администрацией.

В большинстве городов период допустимого откло­нения от нормативных показателей качества данного вида услуги в отопительный сезон составляет одни пол­ные сутки (в некоторых нормативных актах это форму­лируется как «24 часа» или «не более 24 часов»).

Варианты нормативных отклонений:

— нормативные отклонения отсутствуют — Архангельск, Благовещенск, Киров, Красноярск, Республика Коми, Москва, Нижегородская область, Нижний Новгород, Ростов-на-Дону, Республика Татарстан, Тверь, Тюмень, Чебоксары;

— двое суток — Липецк, Томск и Пенза;

— менее суток за месяц — Республика Хакасия (12 часов);

иные нормативные отклонения — Южно-Саха­линск (не более 3 часов в сутки), Тамбов (8 часов за период).

Помимо этого в нормативных актах устанавливается, что в течение отопительною сезона температура воздуха в жилых помещениях должна соответствовать условиям договора. Варианты нормативных отклоне­ний по данному критерию качества ЖКУ представле­ны ниже:

— 8 часов в месяц — Нижегородская область, Чебок­сары;

— двое суток — Кабардино-Балкария;

— трое суток — Псков, Республика Хакасия, То­больск.

 

Газоснабжение

 

В подавляющем большинстве городов нормативные отклонения отсутствуют, т.e. услуги газоснабжения гарантированного качества должны предостав­ляться без каких бы то ни было перерывов на протяжении всего года. Варианты нормативных отклонений:

— Тамбов, Томск, Челябинская область, Рязань, Вла­дивосток и Иваново — 24 часа в месяц;

— Пенза — период нормативных отклонений состав­ляет от 12 до 60 часов в месяц.

 

Водоотведение

 

— Нормативные отклонения по режиму предоставле­ния данного вида ЖКУ отсутствуют — Архангельск, Благовещенск, Республика Татарстан, Тверь, Красноярск, Москва, Орел, Ростов-на-Дону;

— 8 часов в месяц — Томск, Республика Хакасия, Че­боксары, Пенза, Псков, Рязань, Владивосток;

— 11 часов в месяц — Находка;

— 12 часов в месяц — Южно-Сахалинск;

— полные сутки — Боровичи, Иваново, Кабардино-Балкария, Калуга, Старая Русса, Сызрань, То­больск, Курск, Липецк, Нижегородская область;

— 30 часов в месяц — Челябинская область;

— 5 дней в течение года — Красноярск.

 

Водоснабжение холодной водой

 

В соответствии с федеральными нормативно-пра­вовыми актами состав и качество воды должны соответствовать ГОСТу, однако в некоторых нормативных актах данный пункт отсутствует. Это, в частности, касается таких городов, как Курск, Москва, Находка, Киров, Томск, Тюмень, Республика Хакасия, Челябинская область, Новочеркасск, Орел. Ростов-на-Дону, Рязань, Старая Русса и Тобольск.

Практически во всех нормативных актах отсут­ствует упоминание о том, что напор воды также дол­жен соответствовать нормативам. Исключением явля­ются Республика Хакасия, где нормативные отклоне­ния установлены в размере 1 суток в месяц, и Ставро­польский край — 8 часов в месяц.

 

4.2.  Принципы фиксирования фактов нарушения режима
        предоставления жилищно-коммунальных услуг и их ка­чества

Каковы основные принципы составления актов о необеспечении или некачественном обеспечении жителей ЖКУ? В первую очередь, необходимо опреде­лить «размер бедствия»: вполне понятно, что если ре­жим и качество предоставления услуги нарушены у одного жильца, то виновато в этом может быть только управляющее жилищное предприятие. В то же время, если какой-либо вид услуг отсутствует во всем доме. то, вероятнее всего, нарушение произошло по вине ресурсоснабжающего предприятия.

В большинстве рассмотренных нормативных актов зафиксировано, что в случае, когда нарушение имеет­ся одновременно в нескольких квартирах, инициато­ром составления акта об отсутствии ЖКУ или их не­качественном предоставлении должно выступать:

а) жилищное предприятие;

б) жилищное или ремонтно-эксплуатационное предприятие.

Данное требование представляется не вполне кор­ректным, так как более целесообразно в этих случаях. зафиксировав приоритет за управляющим жилищным предприятием, предоставить аналогичную возмож­ность выступить инициаторами составления акта об отсутствии услуг как собственникам, так и нанимате­лям жилья. Вот как это сформулировано в Постанов­лении Городской думы Калуги (б):

«3.1.2. Если отопление, холодное или горячее во­доснабжение, газ отсутствуют во всех квартирах дома (подъезда, группы домов), то инициатором по составлению акта об отсутствии услуг должны выс­тупить жильцы или должно выступать жилищное предприятие (дирекция единого заказчика, правление ЖК, ЖСК, товарищество собственников, прочая ор­ганизация, в управлении и на балансе которой нахо­дится дом) или ремонтно-эксплуатационное предприятие — указанное зависит от определенных дого­вором условий обслуживания дома. Ресурсосодержащее предприятие (исполнитель коммунальных услуг обязано сообщить вышеупомянутым хозяйствующим субъектам о начале (конце) прекращения подачи ус­луг, которые в течение часа обязаны информировать жителей)».

Для того, чтобы управляющая жилищная организа­ция могла произвести перерасчет размера платежей за ЖКУ, необходим официально оформленный документ (акт), подтверждающий сам факт нарушения, его про­должительность и объем (нарушение режима предос­тавления ЖКУ может быть зафиксировано в одной или нескольких квартирах, в подъезде или в целом доме). Предельный срок составления акта практически нигде не определяется, что вряд ли можно считать коррект­ным. В качестве положительною примера приведем Постановление главы администрации г. Иваново (5), в котором установлено, что акт должен быть составлен в срок до 10 дней. Несмотря на то, что в данном случае на составление акта отведено слишком много времени, сам факт фиксации срока в постановлении органа местного самоуправления представляется нам весьма целесообразным.

Предварительная информация о нарушениях в ре­жиме предоставления ЖКУ или в их качестве должна быть зафиксирована диспетчерской службой управля­ющей жилищной организации на основании либо собственной информации, либо обращений жильцов или ресурсоснабжающего предприятия. После регист­рации факта нарушения управляющая жилищная организация должна связаться с организацией, эксплуати­рующей внутридомовые сети, для того, чтобы ее пред­ставитель выехал на место и зафиксировал нарушения в режиме предоставления ЖКУ или в их качестве.

Управляющая жилищная организация, установив факт отсутствия или снижения качества предоставля­емых жилищно-коммунальных услуг, должна принять меры по устранению вызвавших это нарушение при­чин и проинформировать потребителей ЖКУ о при­чинах отсутствия или снижения качества предостав­ляемых услуг, а также о сроках их устранения.

В том случае, если эксплуатирующая внутридомовые сети организация не признает себя виновной в нарушении, она должна пригласить на место предпо­лагаемого нарушения представителя ресурсоснабжающего предприятия. В соответствующем постановле­нии органа местною самоуправления необходимо оп­ределить максимальный срок ожидания представите­ля ресурсоснабжающего предприятия, по истечении которого дальнейшая процедура фиксации нарушения режима и качества предоставления ЖКУ должна про­водиться без его участия.

Если в течение установленного срока представи­тель ресурсоснабжающего предприятия не явился, это необходимо зафиксировать в акте, указав номер по­сланной телефонограммы, а также дату и время ее от­сылки. Копия телефонограммы в этом случае обяза­тельно должна быть приложена к акту.

В акте следует указать:

— адрес, по которому было зафиксировано наруше­ние, размер жилой площади и количество жите­лей, не обеспеченных или некачественно обеспе­ченных коммунальными услугами;

— начальное время появления нарушения;

- дату и время подачи заявки, ее регистрационный номер в журнале диспетчерской службы управляю­щей жилищной организации;

— причины отсутствия услуги или некачественного обеспечения ею, а также сторону, виновную в этом. Акты подписываются представителями управляю­щей жилищной организации, предприятия, по вине которого произошло необеспечение или некачествен­ное обеспечение услугами, и жильцов, чьи права на получение ЖКУ были нарушены.

В том случае, если на место составления акта не явились представители жилищной управляющей орга­низации или если они отказываются oт подписания акта, он может быть подписан представителем одной из следующих организаций:

— отдела по защите прав потребителей администра­ции города;

— городского общества по защите прав потребите­лей;

— департамента ЖКХ или иного структурного под­разделения администрации муниципального обра­зования, в ведении которого находятся вопросы го­родского жилищно-коммунального хозяйства. Перечень организаций, имеющих право подписать акт в случае отказа или отсутствия на месте представи­телей управляющей жилищной организации, должен быть зафиксирован в соответствующем постановлении органа местного самоуправления.

После возобновления режима предоставления жилищно-коммунальных услуг и восстановления показа­телей их качества сотрудник управляющей жилищной организации должен составить акт проверки возоб­новления режима и качества предоставления услуг. В акте следует отметить время восстановления режима и качества предоставления ЖКУ, а также количество полных суток, в течение которого ЖКУ отсутствова­ли или некачественно предоставлялись. Этот акт и бу­дет являться для управляющей жилищной организа­ции основанием для перерасчета размера платежей жильцов за ЖКУ.

В случае возникновения разногласий между ресурсоснабжающей организацией и жилищным предприя­тием при определении стороны, виновной в необеспечении или некачественном обеспечении коммуналь­ными услугами, на место составления акта должен быть вызван представитель департамента ЖКХ или иного структурного подразделения администрации го­рода или района, отвечающего за жилищно-коммунальное хозяйство, чья резолюция на акте и будет яв­ляться в этом случае основанием для проведения пере­расчетов размеров платежей за ЖКУ.

Если между управляющей жилищной организаци­ей и ресурсоснабжающей или подрядной организаци­ей возник спор о причинах перебоев или некачествен­ного обеспечения услугами либо по поводу определе­ния виновной стороны, это не должно служить осно­ванием для отказа населению в соответствующих пе­рерасчетах.

4.3. Порядок оформления документов при нарушении режима или качества
пре­доставления жилищно-коммунальных услуг одному жильцу

В отличие от тех случаев, когда качество ЖКУ или режим их предоставления нарушаются в нескольких квартирах жилого дома, при отсутствии ЖКУ лишь в одной квартире инициатором составления акта дол­жен являться непосредственно сам жилец этой квар­тиры, для чего он должен подать заявку в организа­цию, с которой у него заключен договор о предостав­лении услуг.

Диспетчер (или иной работник предприятия, в чьи обязанности в соответствии с внутренним распорядком входит прием заявлений oт жильцов обслуживаемых домов) обязан зарегистрировать заявку потребителя на основании полученной от него информации. Первоначально за дату и время появления нарушения принимаются дата и время поступления заявки о нару­шении, впоследствии, при составлении акта, эта ин­формация может быть скорректирована.

На основании заявки потребителя о снижении ка­чества ЖКУ или нарушении режима их предоставле­ния управляющему жилищному предприятию следует в кратчайшие сроки (в зависимости от конкретных ус­ловий — от трех часов до суток) проверить факты, от­раженные в заявке. Заявитель, со своей стороны, име­ет право присутствовать при проведении проверки, в связи с чем управляющее жилищное предприятие должно сообщить ему о ней не позднее чем за три ча­са до момента ее проведения, за исключением экстренных случаев, требующих немедленного устра­нения нарушений.

В том случае, если заявка поступила на некачест­венное обеспечение услугами теплоснабжения, в акте обязательно должно быть отражено, проводились ли жильцом мероприятия по утеплению жилого помеще­ния. В противном случае претензии жильца на некаче­ственное обеспечение услугами теплоснабжения должны быть признаны необоснованными.

Если работы по утеплению жилого помещения бы­ли проведены, представитель жилищного предприя­тия замеряет параметры теплоносителя для определе­ния стороны, виновной в нарушении режима предос­тавления ЖКУ или их качества.

Если сотрудником управляющего жилищного предприятия устанавливается факт необеспечения или некачественного обеспечения коммунальными ус­лугами по независящим от заявителя и жилищного предприятия причинам, на место нарушения телефо­нограммой вызываются представители ресурсоснабжающего предприятия или организации, на чьем ба­лансе находятся разводящие сети и абонентские от­ветвления. Телефонограмма должна иметь номер и да­ту, копия телефонограммы прилагается к составлен­ному акту и подлежит хранению в течение года.

Результатом проверки должен являться соответ­ствующий акт, экземпляры которого остаются как в жилищном предприятии, так и у заявителя. В случаях, не требующих дополнительной проверки фактов, из­ложенных в заявке потребителя, проверка может не производиться, однако составление соответствующею акта в любом случае обязательно. В этой связи вряд ли возможно согласиться с органами местного самоуправ­ления Владивостока (4) и Иванова (5), указавших в со­ответствующих постановлениях, что «если результаты замеров показывают необоснованность жалобы или жильцом не проведены мероприятия по утеплению квартиры, то акт составляется только в том случае, ес­ли жилец этого требует».

Составление акта даже в тех случаях, когда претен­зии заявителя на качество и режим предоставления ЖКУ не подтвердились, необходимо по двум причинам:

— жилец должен иметь возможность обжаловать ре­шение жилищной организации проводившей проверку заявления в вышестоящей инстанции или в суде;

— жилищная организация должна иметь основание для предъявления иска о компенсации расходов на проведение проверки заявлений в том случае, если необоснованность заявлений жильца носит регу­лярный характер.

4.4. Процедура перерасчета размеров плате­жей
за жилищно-коммунальные услуги

Основанием для проведения перерасчетов за необеспечение или некачественное обеспечение населе­ния жилищно-коммунальными услугами являются со­ответствующие акты, процедура составления которых описана выше. Перерасчет платежей за жилищно-коммунальные услуги при нарушении нормативных сроков и качества предоставления услуг может осу­ществляться жилищной организацией по итогам рабо­ты, как за квартал, так и за месяц, в зависимости oт ус­ловий договора.

Если гражданин (семья) имеют льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, то сумма, подлежащая возврату, уменьшается в соответствии с размером (процентом) предоставленных льгот.

Жилищная организация обязана проинформиро­вать жильцов квартир, получивших перерасчет, о сум­ме снижения оплаты в течение следующего за расчетным месяца. Размеры снижения оплаты по видам ус­луг должны быть отмечены в лицевом счете нанимате­ля или на карточке учета собственника жилья.

Во многих нормативных актах (см. 8, 38) зафикси­ровано, что жильцы не имеют права самостоятельно осуществлять перерасчеты размеров платежей за ЖКУ, исключением является Постановление главы администрации г. Твери (23), в котором отмечено, что «в случае непроведения жилищными организациями перерасчетов платежей в установленные сроки при наличии соответствующих актов граждане могут са­мостоятельно произвести перерасчет, поставив об этом в известность жилищную организацию». На наш взгляд, предоставление жильцам возможности самос­тоятельно перерасчитывать размер платежей вряд ли стоит считать целесообразным, так как самовольное снижение размера платежей приведет к образованию! задолженности жильца перед жилищной организаци­ей.

На основании составленных в установленном по­рядке актов о снижении качества ЖКУ или наруше­нии режима их предоставления жилищные предприя­тия формируют сводные отчетные данные, в соответствии с которыми определяются конкретная сумма выпадающих доходов жилищного предприятия и ис­точник их компенсации.

Выпадающие доходы управляющих жилищных предприятий, образовавшиеся в результате перерасче­та платы за жилищно-коммунальные услуги, компен­сируются за счет виновных ресурсоснабжающих предприятий. Размеры снижения оплаты ресурсоснабжающим предприятиям при нарушении ими режима и качеств, предоставляемых услуг определяются дого­вором между ресурсоснабжающими предприятиями и жилищными организациями. В том случае, если вина за снижение качества ЖКУ или нарушение режима их предоставления лежит на самом жилищном предпри­ятии, данный размер выпадающих доходов списывает­ся на убытки.

Если по истечении срока, установленного в дого­воре для устранения недостатков в предоставлении жилищно-коммунальных услуг, режим их предостав­ления или качество не соответствуют нормативам, то виновная сторона обязана уплатить потребителю неустойку в соответствии со ст. 30 Закона «О защите прав потребителей» в размере 3% за каждый день просрочки, если срок определен в днях. и 1% за каж­дый час просрочки, если срок определен в часах. Сум­ма неустойки, которую обязаны уплатить управляю­щая жилищная организация или ресурсоснабжающее предприятие, должна быть учтена при внесении поль­зователем жилищно-коммунальных услуг платежей за следующий месяц.

Если невыполнение управляющей жилищной орга­низацией или иным предприятием, предоставляющем жилищно-коммунальные услуги потребителю, своих обязательств по договору при оказании жилищно-коммунальных услуг или устранении их недостатков приведет к нанесению ущерба потребителю ЖКУ, что будет зафиксировано соответствующей уполномоченной комиссией, то данная организация (предприятие) в соответствии с действующим законодательством (ст. 15 ГК РФ) обязана возместить этот ущерб, компенси­ровав его в денежной форме или выполнив необходи­мые работы. Стоимость, подлежащая возмещению, определяется на основании документов ремонтной ор­ганизации: смет, квитанций, чеков и других платежных документов. Моральный вред, причиненный пот­ребителю вследствие нарушения его прав, должен быть, возмещен в соответствии с действующим законо­дательством.

4.5. Процедура перерасчета размеров пла­тежей за жилищно-коммунальные
ус­луги при временном отсутствии жильца

Много вопросов связано с принципами перерасчета платежей за жилищно-коммунальные услуги при временном отсутствии жильца, поскольку нет сколь­ко-нибудь конкретных нормативно-правовых актов по данной теме. В частности, из всех проанализиро­ванных местных нормативных актов она отражена лишь в Указе главы Республики Коми (37) и Решении Городского совета г. Красноярска (8). Попробуем внести ясность.

Принцип определения конкретных видов ЖКУ, от оплаты которых может быть освобожден временно отсутствующий по месту проживания гражданин, достаточно просто, если имеется теоретическая или фактическая возможность каким-либо образом опреде­лить конкретный объем предоставленных услуг, то при временном отсутствии гражданина по месту жи­тельства плата за эти услуги может не взиматься. Единственным исключением из этого правила явля­ются услуги по отоплению, которые должны оплачи­ваться вне зависимости от факта проживания жильца. Таким образом, собственники и наниматели жилья могут быть освобождены от обязанностей по оплате услуг газоснабжения, холодного и горячего водоснаб­жения, водоотведения, по вывозу твердых и жидких бытовых отходов. Платежи за жилищные услуги, как то: оплата жилья, плата за наем, плата за услуги тех­нического обслуживания, а также платежи за услуги по отоплению, предъявляются гражданам, являющим­ся нанимателями или собственниками жилья и оплачиваются ими исходя из положений действующих за­конодательных и нормативных актов вне зависимос­ти от факта проживания в квартире, занимаемой по договору найма или находящейся в собственности гражданина.

Для того чтобы размер платежей за ЖКУ был сни­жен, жилец должен документально подтвердить, во-первых, сам факт своего отсутствия и, во-вторых, про­должительность периода отсутствия по месту житель­ства. К числу документов, являющихся основанием освобождения от оплаты ЖКУ, можно отнести офи­циальные справки предприятия о командировке сот­рудника, справки из больницы, санатория, дачного ко­оператива, сельсовета. Вполне понятно, что данный перечень не является исчерпывающим, в связи с чем орган местного самоуправления должен определить в постановлении полный перечень соответствующих организаций. Если управляющая жилищная организа­ция установит, что информация, на основании кото­рой был произведен перерасчет размера платежей, была неверна, она имеет право подать в суд иск о взыскании убытков с организации, выдавшей соответствующий документ об отсутствии жильца по месту постоянного проживания.

Очевидно, что максимальных сроков отсутствия не существует, однако сложнее обстоит дело с минималь­но возможными сроками отсутствия, являющимися ос­нованием для перерасчета размера платежей за ЖКУ.

В соответствии со ст. 9 Правил пользования жилы­ми помещениями, содержания жилого дома и придо­мовой территории, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г. № 415, «в случае отсутствия отдельных жильцов свы­ше одного месяца оплата за коммунальные услуги за время их отсутствия не взимается. От оплаты за теле­фон и отопление, отсутствующие лица не освобожда­ются». В ст. 14 также отмечено, что плата за газ, осве­щение и ремонт мест общего пользования квартиры распределяется между нанимателями по числу жиль­цов, «включая временных жильцов и других лиц, про­живающих в квартире свыше месяца».

Статья 56 Жилищного кодекса Российской Феде­рации устанавливает, что наниматель жилого помещения обязан вносить квартирную плату ежемесячно, не позднее 10 числа следующего за прожитым месяцем. Утвержденные Постановлением Правительства Рос­сийской Федерации от 26 сентября 1994 г. № 1093 Правила предоставления коммунальных услуг также устанавливают расчетный период для оплаты услуг в один календарный месяц.

В связи со всем вышесказанным представляется целесообразным решить данный вопрос следую­щим образом: минимальным сроком предоставле­ния жилищно-коммунальных услуг является один месяц, следовательно, пересчет размера платежей за ЖКУ может осуществляться только в том слу­чае, если жилец отсутствовал по месту жительства более месяца.

Перерасчет размеров платежей за ЖКУ произво­дится после возвращения жильца, однако возможны случаи, когда допустимы авансовые освобождения от платежей. К их числу относятся направление жильца па работу в другой город, осуждение, призыв в армию.

Вполне естественно, это также должно быть документально подтверждено соответствующими справками из военкомата, от работодателя, из органов внутренних дел.

И последнее, на что хотелось бы обратить внимание. Если жилец имеет льготы по оплате ЖКУ в соот­ветствии с действующими федеральными и субфеде­ральными нормативными правовыми актами, но про­живает на жилой площади, принадлежащей другому владельцу, то реализация им прав на льготы по оплате ЖКУ по месту постоянного жительства влечет за со­бой утрату прав на льготы по месту временного про­живания.

В приложении № 2 к Постановлению главы адми­нистрации города представлен проект Положения о расчетах за жилищно-коммунальные услуги при вре­менном отсутствии граждан по месту жительства.

 

 

ГЛАВА 5. КАК ОБЕСПЕЧИТЬ КОНКУРЕНЦИЮ В
СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

 

5.1. Основные принципы формирования конкурентной
среды в сфере управле­ния жилищным фондом

Действие рыночного механизма хозяйствования в сфере управления жилищным фондом возможно лишь при:

— наличии свободных цен на услуги по управлению недвижимостью, выступающих индикаторами со­отношения спроса и предложения и являющихся ориентиром для субъектов рыночной экономики (организаций и предприятий, которые предостав­ляют или могут предоставлять данный вид услуг):

при этом равновесная цена на данный вид услуги является, с одной стороны, максимально возможной, т.е. такой, по которой ее могут купить собственники недвижимости, а с другой стороны, ценой, минимально приемлемой для продавцов данного вида услуг— управляющих организаций;

— предоставлении равных возможностей для выпол­нения работ по управлению недвижимостью раз­личным организациям, вне зависимости от их орга­низационно-правовой формы;

— формировании договорных отношений между собственниками недвижимости и управляющими организациями, обусловливающих права и обязан­ности каждой из сторон (и соответственно — воз­можности расторжения этого договора). При формировании рыночных механизмов управ­ления жилищным фондом необходимо учесть следую­щие особенности:

— цена на услуги по управлению жилищным фондом формируется только на основе проведения откры­тых конкурсов; при существующем монопольном положении организаций, предоставляющих эти ус­луги, другие варианты определения цены услуг по управлению жилищным фондом неприемлемы;

— в основу договора на управление жилищным фон­дом (недвижимостью) между собственником и управляющей организацией должна быть положе­на экономическая заинтересованность управляю­щей организации в повышении эффективности управления муниципальным жилищным фондом;

— создание механизма объективного контроля со стороны собственника за деятельностью управляю­щей организации;

— создание процедуры конкурсного отбора управля­ющих организаций.

Все ли составляющие необходимы для развития конкуренции в сфере управления жилищным фондом.

Факторами, влияющими на формирование конкурентной среды, являются:

— объем жилищного фонда, находящегося в управле­нии жилищных организаций;

— существующая структура управления жилищным фондом;

— политическая воля органов местного самоуправле­ния;

— существующее на сегодняшний день многообразие форм собственности на жилищный фонд.

Кто же образует конкурентную среду в сфере управления жилищным фондом? Прежде всего те фирмы, которые уже занимаются данным видом дея­тельности. — управляющие организации различных форм собственности. Потенциальными претендента­ми на управление муниципальным жилищным фон­дом могут являться как службы заказчика, так и жи­лищные тресты.

Другие претенденты — это организации, которые обслуживали или обслуживают ведомственный жилищ­ный фонд и наряду с трестами выполняли или выполня­ют определенные функции управления жилищным фондом. Соответственно, чем больше в городе органи­заций различных форм собственности, на балансе у ко­торых находится ведомственный жилищный фонд, тем больше потенциальных претендентов на право заклю­чения договора на управление жилищным фондом на конкурсной основе.

Еще одними потенциальными участниками кон­курса являются управляющие организации, предостав­ляющие свои услуги товариществам собственников жилья. Соответственно, чем больше в городе товари­ществ, тем, как правило, больше фирм, предоставляю­щих услуги по управлению жилищным фондом, и тем больше потенциальных претендентов на управление жилищным фондом.

Важным инструментом формирования конкурент­ной среды является конкурсный отбор. Только откры­тый конкурс позволяет принять участие в нем всем желающим и снимает возможные барьеры для привле­чения новых организаций в данную сферу деятельнос­ти, открывает ее для тех, для кого в настоящий мо­мент она находится вне поля зрения.

Процедура конкурсного отбора предусматривает критерии отбора, на основе которых выявляется побе­дитель. Одними из основных критериев должны быть цена и качество предоставляемых услуг по управле­нию жилищным фондом.

По существу, на конкурсе оценивается программа действий управляющей организации (совокупность долгосрочных и текущих планов), которая разрабаты­вается каждым из претендентов на основе информа­ции, предоставляемой собственником жилищного фонда (или организатором конкурса).

Целью формирования конкурентной среды в сфе­ре управления жилищным фондом является повыше­ние качества предоставления населению жилищных услуг и снижение их стоимости.

Ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве му­ниципального образования требует резкого повыше­ния эффективности использования финансовых ресурсов, что возможно только путем развития рыночных конкурентных отношений, элементами которых являются конкурс на право выполнения paбoт; дого­вор, определяющий условия их выполнения; общедос­тупный механизм контроля за выполнением работ.

Создание активной конкурентной среды в сфере предложения услуг по содержанию и ремонту жилищ­ного фонда показало, что возможно снизить стои­мость ремонтно-эксплуатационных работ и повысить их качество. Однако многие проблемы не удается ре­шить, пока сохраняется монопольное положение уп­равляющих организаций — дирекций единого заказ­чика, в то время как рынок этих видов услуг является потенциально конкурентным. Монополистам нет не­обходимости искать пути снижения себестоимости, которые бы делали предоставляемые ими услуги кон­курентоспособными. В результате сегодня все мы в той или иной степени несем бремя неоправданно больших расходов на покупку этих услуг. Таким обра­зом, одна из основных задач сегодняшнего дня состо­ит в том, чтобы от существующего монополизма пе­рейти к развитому рынку предоставления услуг в сфе­ре управления жилищным фондом.

В соответствии с Распоряжением премьера прави­тельства Москвы от 25 марта 1996 г. № 281-РП «О про­ведении эксперимента по привлечению на конкурсной основе к управлению жилищным фондом частных ком­паний» в конце июля 1997 г. был проведен открытый конкурс на управление жилищным фондом муници­пального района «Выхино-Жулебино» среди организа­ций различных организационно-правовых форм, имею­щих лицензию на выполнение данного вида работ (по­бедителем конкурса стало ЗАО «Фрегат-1»). Анало­гичный конкурс был проведен 1 апреля 1999 г. в райо­не «Митино» Северо-Западного административного округа (победитель — ЗАО «Управляющая компания коммунального хозяйства «Северо-Запад»). Однако ни та, ни другая компания — победители конкурса — до сих нор так и не приступили к работе. Основными при­чинами такою положения, на наш взгляд, являются:

1) отсутствие необходимых нормативных право­вых документов и недостаточная проработка органи­зационно-финансовой стороны деятельности по пере­даче управления жилищным фондом частным компа­ниям, отобранным на конкурсной основе;

2) неотработанность механизма проведения перво­очередных мероприятий для обеспечения начала ра­боты частной организации по управлению жилищным фондом, а также отсутствие у администрации района желания заключать договоры на управление муници­пальной собственностью, брать на себя ответствен­ность за финансирование указанных работ.

При разработке договора на управление жилищ­ным фондом органы местною самоуправления стре­мятся как можно больше функций по принятию реше­ний оставить за собой и как можно меньше свободы в действиях дать управляющим организациям.

Ключевая проблема собственника с точки зрения заключения полноценного договора на управление имуществом заключается в минимизации рисков от неквалифицированного управления. Поэтому достаточно обоснованными выглядят предложения по страхованию гражданской ответственности управляющих  организаций перед третьими лицами.

Кстати, практика последних лет показывает, что собственники нежилых зданий (офисных и торговых центров) не боятся потерять свою собственность, ак­тивно нанимая профессиональных управляющих не­движимостью не только для организации грамотной эксплуатации, но и для обеспечения сохранности и роста рыночной стоимости объектов.

В целях развития конкуренции в сфере управления жилищным фондом следует разработать комплекс первоочередных мер по обеспечению начала рабо­ты частной организации по управлению жилищ­ным фондом.

В случае победы на конкурсе частной организации необходимо:

1. Предусмотреть комплекс мероприятии по рест­руктуризации долгов службы заказчика, в чьем управ­лении находится выставленный на конкурс жилищ­ный фонд. В частности, необходимо поручить победи­телю конкурса взыскать имеющуюся задолженность с арендаторов нежилых помещений за коммунальные услуги и с населения — но оплате жилья и коммуналь­ных услуг.

2. Решить вопрос о судьбе управляющей организации (если это муниципальное предприятие или муни­ципальное учреждение), в чьем управлении находится выставленный на конкурс жилищный фонд. Возможна ликвидация, реорганизация управляющей органи­зации или внесение изменений в ее устав в связи с изменением направления работы. Возможно частичное сокращение объемов исполняемых работ но управлению в связи с передачей части жилищною фонда и управление другой организации. В этом случае необ­ходимо провести мероприятия по сокращению штата в соответствии с реальным финансированием.

3. Предусмотреть размер залога (или страхование риска) на случай неквалифицированного управления жилищным фондом.

Чтобы повысить эффективность управления жилищным фондом, необходимо систематически сни­жать непроизводительные затраты. К непроизводи­тельным относятся, в частности, затраты, связанные с ликвидацией последствий пожаров, аварий в результате выхода из строя конструктивных элемен­тов зданий, инженерного оборудования и т. п., кото­рые часто происходят но вине подрядчиков, осущес­твляющих техническое обслуживание жилищного фонда, а также нанимателей, арендаторов, собствен­ников и владельцев жилых и нежилых помещении.

Механизм возмещения причиненного жилищному фонду вреда за счет виновных лиц из-за сложностей оформления судебного решения, недостаточности фи­нансовых средств у подрядчиков, низкого уровня до­ходов основной части населения не получил широко­го распространения, и восстановление жилищного фонда осуществляется за счет расходов бюджета.

Сократить расходы бюджета на эти цели поможет страхование гражданской ответственности при

эксплуатации жилищною фонда и выполнении работ по управлению жилищным и нежилым фондом, орга­низации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства.

Опыт работы организации показал, что основные ущербы жилым помещениям происходят по вине под­рядчиков в результате заливов (при опрессовке систем отопления, в ходе ремонта кровель, других видов аналогичных работ) и по вине пользователей помещений (при проведении реконструкции, замене сантехничес­кого оборудования и т.п.) — 90% страховых случаев.

Вместе с тем необходимо отметить, что страхова­тели, как правило, заключают договоры страхования формально (для получения лицензии, участия в кон­курсе и т.п.) и не пользуются предоставленными им правами на получение страхового возмещения.

В целях повышения эффективности управления жилищным фондом представляется целесообразным:

— предусмотреть в качестве финансового обеспече­ния исполнения условий договора полис страхова­ния ответственности управляющей организации;

— утвердить условия страхования гражданской ответ­ственности при эксплуатации жилищного фонда и выполнении работ по управлению жилищным и нежилым фондом, организации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства. Договор управления жилищным фондом предпола­гает передачу управляющему серьезных полномочий по отношению к собственности владельца. В случае заключения договора управления жилищным фондом это должны быть полномочия, например, по подбору эффективных арендаторов, привлечению инвесторов для реконструкции ветхих строений, улучшению сос­тояния жилья, организации эксплуатации на совре­менном уровне. Нанять профессиональную управляю­щую фирму стоит недешево, зато результат ее работы предсказуем, ибо ответственность управляющего от­ражена в договоре — в отличие от государственного предприятия или учреждения, получившею государ­ственную собственность в хозяйственное ведение или оперативное управление без заключения соответству­ющего договора.

5.2. Проведение конкурсного отбора управля­ющих организаций

При проведении конкурсов на управление муници­пальным жилищным фондом следует обратить особое внимание на вопросы, требующие решения уже на стадии подготовки к конкурсу.

Необходимо установить четкие и ясные критерии отбора управляющих организаций — победителей конкурса. Одними из ключевых показателей должны стать опыт работы организации (или ее сотрудников) в жилищной сфере: заявленная стоимость выполне­ния pa6oт; предложенный план осуществления деятельности по управлению жилищным фондом.

Необходимо также утвердить Положение о порядке конкурсного отбора организаций различных организационно-правовых форм на право выполнения ра­бот по управлению жилищным фондом.

Важно подчеркнуть еще раз, что отбор организа­ций для выполнения работ по управлению жилищным фондом производится на основе открытого конкурса.

Конкурсный отбор проводится в обязательном по­рядке в следующих случаях:

— истекает срок действия договора с организацией, управляющей соответствующим жилищным фон­дом (при этом данная организация обязательно приглашается к участию в конкурсе);

— договор на управление жилищным фондом подле­жит досрочному расторжению по вине управляю­щей организации при неисполнении или система­тическом некачественном исполнении ею своих обязательств по договору в порядке, предусмотрен­ном договором;

— конкурсный участок формируется на жилищном фонде, созданном в результате нового строитель­ства либо приемки бывшего ведомственного фонда.

Если конкурс не проводится, договоры с управля­ющими организациями на выполнение pa6oт по уп­равлению жилищным фондом желательно заключать на срок не более одного года.

В случае победы на конкурсе предприятия негосу­дарственной формы собственности ему обеспечивает­ся финансирование расходов на управление, содержа­ние и ремонт жилищного фонда на равных условиях с государственными и муниципальными предприятиями за аналогичный объем работ.

К участию в конкурсах на выполнение работ по управлению жилищным фондом обязательно должны привлекаться государственные (муниципальные) предприятия, ранее выполнявшие работы на этом фонде.

В случае, если по итогам конкурса государствен­ное (муниципальное) предприятие не становится по­бедителем, собственник в установленном порядке проводит работу по его ликвидации и принимает конкретное решение о порядке компенсации имею­щейся задолженности перед подрядными и ресурсоснабжающими организациями.

Решение о проведении конкурса на выполнение работ по управлению жилищным фондом и порядке его организации принимает организатор конкурса. Для выполнения функций по подготовке и проведе­нию конкурса он может привлечь специализирован­ную организацию, действующую на основании догово­ра с собственником жилищного фонда или органом, выступающим от его лица.

Для подготовки и проведения конкурса организа­тор конкурса:

— наименование организатора конкурса;

— время и место проведения конкурса;

— указание на открытый характер конкурса;

— предмет конкурса (характеристика конку­рсного участка);

— порядок проведения конкурса и получения конкурсной документации;

— дата предварительного собрания претенден­тов и порядок ознакомления
          с жилищным фондом;

— порядок, место и срок представления заявок на участие в конкурсе;

— окончательный срок (дата и время) приема заявок на участие в конкурсе;

— порядок оформления документов для учас­тия в конкурсе;

— размер, сроки и порядок внесения задатка для участия в конкурсе;

— место, дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе;

— критерии и порядок определения победите­ля конкурса;

— срок, в течение которого с победителем конкурса будет заключен договор на управ­ление
          жилищным фондом.

— сведения о конкурсном участке;

— инструкцию о подготовке заявок и перечень необходимых документов для участия в
          конкурсе;

— критерии и порядок определения победите­ля конкурса;

— проект договора по управлению жилищным фондом, который будет заключен с
          победителем конкурса.

— заявление на участие в конкурсе;

— нотариально заверенные копии учредительных и регистрационных документов (для
           юридических лиц);

— заверенные паспортные данные (для физи­ческих лиц);

— копия баланса предприятия на последнюю отчетную дату, заверенная Государственной
         налоговой инспекцией. В заявке указываются:

—согласие участника внести гарантийное обеспечение договора;

— согласие участника ответить на вопросы, связанные с управлением, эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда, включая порядок и условия начисления платежей за оказываемые услуги, принципы финансирования работ, составление планов, бухгалтерской и статистической отчетности. Заявка на участие в конкурсе представляется в закрытом виде (в запечатанном конверте). По истечении установленного срока прием заявок прекращается.

— предоставляет претендентам адресный спи­сок и акт технического состояния домов
          конкурсного участка;

— информирует об объеме работ на конкурс­ном участке;

— разъясняет требования к составлению заяв­ки на участие в конкурсе;

— знакомит претендентов с графиком прове­дения конкурса;

— информирует о размере платы, взимаемой организатором конкурса за получение
          конкурсной документации, в случае установления таковой;

— объявляет о порядке осмотра жилищного фонда, выставляемого на конкурс, и органи­зует ознакомление участников конкурса с конкурсным участком, такой осмотр организуется для претендентов только один раз в установленный день и час;

— сообщает размер конкурсной платы за услуги по управлению;

— сообщает об административных и производ­ственных помещениях, которые будут предоставлены победителю конкурса для вы­полнения работ по договору;

— информирует претендентов об основных критериях и процедуре отбора победителя конкурса;

— знакомит претендентов с проектом догово­ра на управление жилищным фондом;

— информирует о порядке контроля за выпол­нением услуг по управлению. Рекомендуемая повестка дня предварительного собрания приведена в Приложении 11;

 

Организация работы конкурсной комиссии

 

Члены конкурсной комиссии избирают секретаря, в функции которого входит подготовка всей документации, необходимой для проведения конкурса.

Paбoтa конкурсной комиссии осуществляется в два этапа:

- прием и изучение заявок, поданных на участие в конкурсе;

- проведение индивидуальных собеседований с участниками конкурса.

В соответствии с графиком проведения конкурса секретарь конкурсной комиссии осуществляет прием подаваемых на конкурс заявок.

Заявка на участие в конкурсе представляется орга­низатору конкурса в закрытом виде (в запечатанном конверте) в двух экземплярах в установленные им сроки и время приема. На конверте обязательно ука­зываются наименование подрядчика, фамилия, имя, отчество и телефон лица, ответственного за участие в конкурсе.

Секретарь конкурсной комиссии регистрирует по­данную заявку в специальном журнале с указанием даты и времени ее получения, выдает расписку (Прило­жение 12).

По истечении установленного срока прием заявок прекращается. Конверт с заявкой на участие в кон­курсе, полученный организатором конкурса по исте­чении срока приема заявок, не вскрывается и возвра­щается представившему ее претенденту.

По истечении установленного срока подачи зая­вок члены конкурсной комиссии в присутствии претендентов или их представителей:

- вскрывают конверты с заявками на участие в кон­курсе;

- проверяют наличие требуемых сведений и документов в представленных заявках;

- составляют протокол регистрации участников конкурса, в котором фиксируются поступив­шие предложения и наличие необходимых сведений;

— составляют список претендентов, признанных участниками конкурса, и список претендентов, не признанных участниками конкурса, с обосновани­ем причин (Приложение 13); основанием для отка­за в участии в конкурсе является отсутствие в заяв­ке требуемых сведений и документов, а также на­рушение сроков подачи заявки;

— определяют время проведения собеседования с каждым участником конкурса;

— изучают поступившие заявки на участие в конкур­се, анализируют и проверяют достоверность содер­жащихся в них сведении;

— проводят индивидуальные собеседования с участниками конкурса (каждого участника могут пред­ставлять не более пяти человек).

Целью собеседования является выяснение и уточнение сведений, содержащихся в поданных заявках, а также получение дополнительной информации об участниках конкурса для определения его победителя.

В качестве обязательного элемента собеседование включает в себя проверку профессиональных знаний участника в вопросах управления жилищным фондом, его эксплуатации и ремонта.

Во время собеседования каждый из членов кон­курсной комиссии оценивает информацию, представ­ленную в заявке и полученную непосредственно от участника конкурса.

Собеседование является обязательным для всех участников конкурса.

Сроки проведения собеседования не могут изме­няться без предварительного оповещения его участни­ков. Все участники конкурса уведомляются о приня­тых изменениях письменно (по почте или нарочным) за две недели до ранее установленного срока.

По окончании индивидуальных собеседований каждый член комиссии заполняет ведомость оценки участника конкурса в соответствии с критериями и системой баллов и передает ее счетной комиссии (Приложение 14).

Счетная комиссия суммирует баллы, выставлен­ные каждым членом комиссии, и определяет общее количество набранных каждым участником конкурса баллов, которые отражаются в сводной ведомости оценки участников конкурса (Приложение 15).

Основными критериями определения победителя конкурса являются:

— профессиональные знания и опыт работы в сфере управления жилищным фондом, его содержания и ремонта, поставке коммунальных услуг;

— предлагаемые методы и формы организации рабо­ты по управлению жилищным фондом (перспек­тивный пообъектный план управления);

— стабильность финансового положения участника конкурса в предыдущий период работы (отсут­ствие задолженности по выплате заработной пла­ты, по платежам в бюджет, а также перед юриди­ческими лицами).

Победителем конкурса признается участник, набравший в результате собеседования максимальное число баллов, выставленных членами комиссии.

В случае равенства баллов победитель конкурса определяется по результатам дополнительного собеседования.

Результаты работы конкурсной комиссии оформляются в виде протокола конкурса (Приложение 16), который подписывается победителем и организатором кон­курса в день проведения конкурса. В заседаниях комис­сии могут принимать участие приглашенные эксперты и иные специалисты с правом совещательного голоса.

 

Оформление договора с победителем конкурса

 

Не позднее 20 дней или иного указанного в прото­коле проведения конкурса срока после окончания конкурса и оформления протокола организатор конкурса и его победитель оформляют договор на управление жилищным фондом. После подписания договора победителю конкурса по акту передается техническая и прочая документация, а также предоставляются административные и производственные помещения для выполнения работ по договору.

Организатор конкурса письменно уведомляет победителя о дате начала выполнения работ по договору. Форма уведомления о начале работ по договору при­ведена в Приложении 17.

Подписанный договор и уведомление о начале выполнения работ дают право победителю конкурса приступить к работе по управлению жилищным фондом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Условия проживания оказывают огромное влия­ние на формирование сознания и самосознания граждан и в целом на экономическую ситуацию в стране. Именно по этой причине в стране уделяется огромное внимание вопросам управления жилищ­ным фондом.

Авторы настоящей работы уверены, что будущее жилищного фонда за профессиональным управлени­ем объектами недвижимости. Ни товарищества собственников жилья, ни администрации муници­пальных образований не обеспечат эффективного управления жилищным фондом. Необходимо форми­ровать экономические условия для прихода на этот рынок профессионалов. Собственники, со своей стороны, должны иметь возможность выбора управ­ляющей организации, обеспечивающей профессио­нальное управление недвижимостью. Органам мест­ного самоуправления потребуется провести большую работу по совершенствованию правовой норматив­ной базы, финансовой и тарифной политики, дого­ворных отношений. Собственникам же предстоит на­учиться соотносить свои финансовые возможности с требованиями, предъявляемыми к управляющей орга­низации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

 

Должностная инструкция управляющего домами

Общие положения

1. Управляющий домами назначается и освобождается от занимаемой должности руководителем управляющей организации.

2. Управляющий домами подчиняется руководителю управляющей организации, главному инженеру, заместителю руководителя управляющей организации по жилищному фонду.

3. Управляющий домами организует работу подрядных обслуживающих организаций на объектах (домах) жилищного фонда, переданных в его ведение.

4. Основной задачей управляющего домами является обеспечение качественными жилищно-коммунальными услугами граждан, проживающих во вверенном ему жилищном фонде, при сохранности жилищного фонда, с наиболее эффективным использованием трудовых и материальных ресурсов.

В своей работе управляющий домами руководствуется:

• Законами Российской Федерации. Постановлениями Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

• ведомственными нормами и правилами по вопросам ресурсоснабжения, эксплуатации жилищного фонда, капитального, текущего ремонта;

• приказами, распоряжениями, инструкциями руководства управляющей организации;

• договорами, заключенными управляющей организацией с собственниками, нанимателями, подрядными организациями;

• годовым, квартальным, текущими планами работ;

• пожеланиями собственников и нанимателей жилья в домах, вверенных ему и управление;

• должностной инструкцией управляющего домами.

Требуемые навыки

Умение читать строительные чертежи, разбираться в составлении смет на работы; знание особенностей инженерного оборудования, используемого в жилищном фонде, умение работать с общественностью собственниками и нанимателями жилья, иметь опыт работы с подрядными организациями, знание рынка ремонтно-строительных работ и строительных материалов.

Обязанности управляющего домами:

• формирование перспективных и текущих планов работ по каждому объекту недвижимости в отдельности;

• подбор подрядчиков для исполнения работ;

• заказ работ с определением объема, качества и стоимости;

• согласование планов-графиков исполнения работ;

• контроль за соблюдением сроков, объемов и качества исполняемых работ;

• ведение технической и отчетной документации;

• поддержание постоянных контактов с общественными организациями, милицией;

• выявление виновных в нанесении ущерба общему имуществу;

• работа с населением по выполнению жилищных нужд и потребностей каждой семьи, проживающей в домах, закрепленных за управляющим домами;

• заказ по просьбе проживающих работ, не предусмотренных договором найма или договором на управление, при условии оплаты жителями (или отдельным жителем) заказанных работ;

• работа с неплательщиками.

 

Работы, выполняемые управдомом

 

1

Ежедневно:

1.1

Проверка журналов диспетчера объединенной диспетчерской службы (далее - ОДС) за предыдущие сутки, учет выполненных нарядов-заданий (сроков и объемов выполнения), учет невыполненных и отложенных заявок

1.2

Проведение утренних оперативных совещаний с представителями обслуживающих организаций; - ознакомление с новыми правилами и информацией; - выявление причин невыполнения работ по заявкам; - корректировка дневного плана работ с учетом срочных заявок и непредвиденных работ; - проверка готовности персонала к выполнению дневного плана работ и выявление возможных причин, препятствующих их выполнению, для скорейшего принятия мер по избежанию простоев

1.3

Получение отчетов сантехников, электриков, кровельщиков об обнаруженных при исполнении работ дефектах элементов зданий, учет (внесение в план на день или на неделю) возникших непредвиденных работ

1.4

Утренняя проверка выполнения работ по санитарному содержанию зданий и придомовой территории (в соответствии с графиком), в случае нарушения графика или невыполнения работ - составление соответствующих актов

1.5

Проверка выполнения и подписание актов выполненных работ аварийного и текущего ремонта, работ по наладке инженерного оборудования и подготовке к сезонной эксплуатации (в соответствии с планом-графиком), проверка выполнения специальных работ. В случае нарушения сроков или невыполнения работ - составление соответствующих актов

1.6

Осуществление необходимых измерений и контроль за качеством и количеством поставляемых коммунальных услуг

1.7

Работа с населением в части качества работ, выполняемых подрядными организациями внутри жилых помещений, прием заявок на выполнение работ, работа с неплательщиками, беседы, уведомления, оформление необходимых документов для передачи дела на рассмотрение в соответствующие инстанции

1:8

Работа с документами: - оформление актов по обнаруженным дефектам и аварийным ситуациям вследствие стихийных бедствий, пожаров, протечек, актов вандализма; - оформление актов выполненных работ, актов невыполненных работ, актов непоставки или некачественной поставки коммунальных услуг; - внесение необходимых корректив в план работ на неделю; - ответы на письменные запросы жильцов и инспектирующих служб

1.9

Вечерняя проверка выполнения работ по санитарному содержанию и других работ с составлением соответствующих актов

1.10

Проверка выполнения работ по заявкам (по данным ОДС), принятие мер в случае невыполнения срочных работ

1.11

Оперативный отчет главному инженеру о возникших проблемах, нерешенных вопросах

1.12

Приведение в порядок рабочего места, проверка наличия на месте документов

2

Еженедельно:

2.1

Присутствие на оперативных совещаниях у главного инженера

2.2

Согласование подробных планов работ на каждый день недели по санитарному содержанию и регулярно выполняемым работам по техническому обслуживанию

2.3

Согласование недельных графиков работ по текущему ремонту и подготовке к сезонным условиям эксплуатации

2.4

Дополнение планов работ на предстоящую неделю отдельными работами из разряда непредвиденных

2.5

Прием информации от жильцов и разрешение конфликтных ситуаций (в сфере компетенции управляющего домами)

2.6

Составление подробного отчета главному инженеру о своей работе за прошедшую неделю

3

Ежемесячно:

3.1

Проведение технического осмотра жилищного фонда, заполнение типового обходного листа и составление отчета о состоянии объектов жилищного фонда

3.2

Ведение технической документации по объектам недвижимости, заполнение технических паспортов, подготовка представления на капитальный ремонт

3.3

Согласование помесячных планов-графиков выполнения работ по техническому обслуживанию и текущему ремонту (на основе договоров подряда)

3.4

Проверка и согласование составленного подрядчиком сводного акта выполненных работ за месяц с учетом актов выполненных (невыполненных) объемов работ и примененных штрафных санкций. Передача сводного акта для расчета оплаты работ подрядных организаций

3.5

Анализ и контроль расхода материалов и денежных средств за месяц. Предложения по экономии и рациональной организации расходов

3.6

Доставка «напоминаний» и «уведомлений» жильцам-неплательщикам

4

Ежегодно:

4.1

Полная инвентаризация объектов и элементов жилищного фонда и составление акта с отметками о техническом состоянии, а также видах, объеме и сроках выполнения необходимых работ по ремонту и благоустройству

4.2

Подготовка исходного проекта годовой сметы и договоров подряда (в соответствии с актом инвентаризации) и составление рекомендаций относительно статей расходов и рациональной организации работ

4.3

Предложения по определению годовых и долгосрочных целей финансовой и иной деятельности по объектам жилищного фонда для составления комплексного плана управления. Определение приоритетных видов работ

4 4

Формирование текущего и перспективного планов работ

 

Для оценки состояния имущества и учет будущих финансовых расходов на ремонт и замену оборудования проводятся технические осмотры объектов жилищного фонда. Осмотрам подлежат:

• места общего пользования и ограниченного общего пользования;

• имущество и оборудование с определенным сроком службы (включая крыши, дверные и оконные блоки, тротуары, проч.).

Для проведения технических осмотров необходимо сначала определить, какие элементы и оборудование жилищного фонда войдут в перечень по осмотру, указать их количество, текущую стоимость, оставшийся срок службы. Результаты осмотров могут быть использованы для расчета финансовой потребности в ближайшем будущем или на год вперед.

 

Обходной лист для ежемесячной проверки чистоты

и состояния объекта жилищного фонда

 

Адрес объекта

Дата обхода

 

 

Элементы объекта жилищного фонда

Техническое состояние

Замечания

 

 

(в норме/требует ремонта)

 

 

Крыша:

 

 

 

 

- кровля

 

 

 

 

- покрытие

 

 

 

 

- карниз

 

 

 

 

- водосточные трубы

 

 

 

 

- вентиляционные отверстия

 

 

 

 

- антенна (кабельное ТВ)

 

 

 

 

- антенна (центральное ТВ)

 

 

 

 

- освещение

 

 

 

 

-двери

 

 

 

 

- перила

 

 

 

 

Типовой этаж здания (кроме первого):

 

 

 

 

- кнопки лифта

 

 

 

 

- полы

 

 

 

 

- окна

 

 

 

 

- двери на лестницу, замки

 

 

 

 

- свод и углы коридора

 

 

 

 

- стены и покрытие стен

 

 

 

 

- освещение

 

 

 

 

- аварийная сигнализация

 

 

 

 

- огнетушители

 

 

 

 

- мусоропровод

 

 

 

 

- лестница и лестничные площадки

 

 

 

 

- контрольно-измерительные приборы (счетчики)

 

 

 

 

и т.д. все этажи

 

 

 

 

1 -и этаж:

 

 

 

 

- кнопки лифта

 

 

 

 

- полы

 

 

 

 

- окна

 

 

 

 

- двери на лестницу, замки

 

 

 

 

- свод и углы коридора

 

 

 

 

- стены и покрытие стен

 

 

 

 

- освещение

 

 

 

 

- вентиляция

 

 

 

 

- аварийная сигнализация

 

 

 

 

- огнетушители

 

 

 

 

- мусоропровод

 

 

 

 

- лестница и лестничные площадки

 

 

 

 

- помещение дежурного

 

 

 

 

- почтовые ящики

 

 

 

 

- контрольно-измерительные приборы (счетчики) - входная дверь, кодовый замок, домофон - доска объявлений