Управление ЖКХ: вчера, сегодня, завтра

Л. Н. Матеров,

председатель совета Ассоциации ТСЖ "Центр ",
член Координационного совета при Правительстве Москвы
по самоуправлению в жилищной сфере*

Что такое ЖКХ

Во все времена, как и сегодня, требовались жилье, снабжение населения городов водой и топливом, очистка и освещение улиц, организация транспортного, бытового, коммунального, ритуального и других видов обслуживания.

Городское хозяйство, или городское устройство, как сфера особой деятельности на протяжении истории России именовалось по-разному: "благочиние", "благосостояние", "благоустройство", "городское дело", "коммунальное хозяйство", "коммунальное дело", "градостроительство" и "жилищно-коммунальное хозяйство". Это разные названия одной и той же деятельности, но в разных исторических условиях, определяемых господствующей формой собственности.

Механизм управления жилищно-коммунальным хозяйством страны постоянно менялся, качаясь как маятник между жестко централизованным и децентрализованным.

Немного истории

В наказе царя Алексея Михайловича от апреля 1649 г. "О градском благочинии", в частности, посадским людям предписывалось "...для чинения порядку и сбережения от огня... объезжать улицы и переулки в день и в ночь без перестани... Сверх того надобно на дворе дворник, который ведал кого впустить или кто куда пойдет и всякое бы дворовое дело я починки и прочия дела ведал... и следил за установлением работы печного отопления в избах и банях". Это и есть первые упоминания о государственном контроле за состоянием безопасности жилых строений.

В 1919 г. француз Марсель Поэт открыл под Парижем школу урбанизма. Главным факультетом этой школы был факультет "Эволюция городов". Город в этой школе определялся как "живое существо, прошлое которого следует изучить для того, чтобы установить ступени его эволюции, объяснить город настоящий и подготовить его будущее".

Как бы предвидя будущие заблуждения, организаторы школы предупреждали, что задача урбанизма касается решения множества сложнейших вопросов человеческого существования в современных городах, поэтому урбанизм охватывает не только административную и хозяйственную деятельность, но и вообще всякого рода деятельность, связанную с современной жизнью.

Эволюция города во времени не может не повлечь за собой изменения городского хозяйства. Растущая инфраструктура городов делает жилищно-коммунальное хозяйство все более технически сложным, что повышает роль профессионалов в этой сфере. Рожденный в Америке институт профессиональных управляющих ("сити-менеджеров") все более распространяется в Европе, да и у нас в России.

Когда государство осознает, что общество может и обязано иметь нужды и интересы, удовлетворить которые может оно само же, то приходит признание, что рост богатства населения выгоден власти и потому ему следует содействовать. И введение местного самоуправления объясняется в значительной степени этим признанием.

Каждый город неповторим. "Что не город, то норов", - гласит русская пословица. Это понимал М.М. Сперанский - советник царя Александра I, генерал-губернатор Сибири: "По разнообразию в каждом городе повинностей и доходов не удобно дожидаться общего для всех городов положения, а надлежит каждому городу устраивать эту часть особенно".

На протяжении истории Российского государства городское хозяйство не просто развивалось от простого к сложному, а следовало развитию самого государства.

В системе "жилищно-коммунального хозяйства" действует централизованное управление и местные органы предписаны исключительно к исполнению. С другой стороны, "жилищно-коммунальное хозяйство" шире "коммунального", поскольку "коммунальное хозяйство" ограничено исключительно совместными интересами проживающего населения и не допускает вмешательства в частную жизнь и личную деятельность граждан, хозяйство же "жилищно-коммунальное" декларирует вменение обязанностей, заботы о каждом жителе персонально.

Профессор политэкономии Северо-Кавказского-Ростовского университета, член четвертой Государственной Думы Л.А. Велихов в книге "Основы городского хозяйства", изданной в 1928 г., под коммунальным хозяйством понимал "сумму мероприятий городского общественного управления, при посредстве которых оказывается влияние на производство, распределение и потребление благ, служащих для удовлетворения жизненных потребностей". Во-первых, сумма мероприятий, а не предприятий. Во-вторых, не производится и не распределяется городским управлением, а оказывает влияние, что происходит при многоукладной собственности.

"Собирание коммун", или "бесплатный сыр в мышеловке"

До революции в Российской империи насчитывалось 866 городов, и весь жилищный фонд царской России составлял 150 млн кв. м. Множество людей жили в ночлежных домах, подвалах, погребах, сараях и землянках.

В 1912 г. в Москве проживало около 1 миллиона человек, в том же году была проведена перепись и учтено 24,5 тысячи коечно-коморочных квартир, в которых проживало 313 тысяч человек. В то время 60 % городского жилищного фонда не имело электричества, 75 % - водопровода, 85 % - канализации. Доля жилищного фонда с центральным отоплением составляла около 1 %.

В 1919 г. VII Всероссийским съездом Советов был принят официальный курс на децентрализацию управления городским хозяйством по вертикали и по горизонтали. Процесс "собирания коммун" касался исключительно хозяйственников. В качестве административной единицы было предложено считать территориальные общности населения, присвоив им независимо от размера единое название "коммуна". Их хозяйственная деятельность была обозначена как "коммунальное хозяйство", а отделы местных Советов, руководившие ими, были названы коммунотделами. Все эти термины быстро вошли в жизнь. С 1918 г. новая власть начала конфисковывать у домовладельцев доходное жилье, приносившее более 750 руб. прибыли в год. Величина квартирной платы устанавливалась по "классовому признаку": рабочие за квадратный аршин площади платили 10-40 коп., люди свободных профессий - 1-2 руб., нетрудовые элементы - 3-10 руб.

В 1919 г. от квартплаты были освобождены семьи красноармейцев, а в 1920 г. В.И. Ленин подписал декрет "Об отмене квартплаты". По данным коммунальных журналов тех лет, в Москве за период отмены квартплаты обветшало 11,5 тысячи жилых зданий, и пришло в полную негодность 6,8 тысячи домов с более чем 40 тысячами квартир. Полная бесплатность жилья и всех коммунальных услуг сделала свое дело.

Попытка восстановить оплату уже в 1921 г. выявило устойчивое нежелание основной массы населения оплачивать текущий ремонт, эксплуатацию и коммунальные услуги. Тогда было принято решение, назначив плату чисто символическую, увеличивать ее с каждым годом на 50 %, постепенно "приучая" жителей к необходимости этих расходов. Последнее повышение было в 1926 г., а далее (с 1927 г. - года великого перелома) величина квартплаты приобрела ярко выраженный политический оттенок. На протяжении почти всей советской истории взималась только ее часть и производились государственные дотации в жилищную сферу.

К началу приватизации жилья в 1992 г. оплата составляла лишь малую долю реальных эксплуатационных затрат, не говоря уже о затратах на текущий ремонт и амортизацию. Например, доля платежей населения Москвы в 1996 г. составляла 22,3 % от затратило России - 25 %), по итогам 2000 г. по Москве - 44 % (по России - почти 60 %).

Система управления жилищным фондом

В 1931 г. был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством РСФСР - Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, главным приоритетом которого стали строительные функции, в то же время происходила ликвидация коммунальных отделов на местах с закрытием подразделений, созданных некогда для "собирания коммун". Коммуны городов также были ликвидированы. В результате территории, жилые здания и деятельность населения оказались отделены друг от друга.

В мае 1939 г. строительные функции были частично выделены из Наркомата коммунального хозяйства РСФСР и было образовано самостоятельное строительное ведомство СССР.

Коммунальное хозяйство продолжало развиваться, превращаясь в одну из самых крупных отраслей непроизводственной сферы народного хозяйства. На его долю по состоянию на 1 января 1931 г. приходилось 30 % основных фондов страны, оценивавшихся в 7В млрд. руб.

В 1946 г. Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Министерство коммунального хозяйства, а с 1971 г. – в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, просуществовавшее до июня 1990 г.

Структура управления ЖКХ РСФСР строилась на принципах двойного подчинения: министерству и местным органам власти. На практике министерство распределяло материально-технические и финансовые ресурсы, а также согласовывало назначения первых руководителей отраслевых предприятий и объединений. За несколько десятилетий эта система была достаточно хорошо отлажена технологически как по своим методам, так и формам реализации.

Предприятия, организации и объединения ЖКХ были практически полностью лишены самостоятельности. Финансирование их осуществлялось в основном из общественных фондов потребления в виде дотаций, покрывающих их убытки. Убыточность в свою очередь определялась политикой замораживания уровня квартплаты и коммунальных тарифов для обеспечения доступности коммунальных тарифов и услуг. Понятно, что дотационность предприятий, организаций и объединений не стимулировала специалистов и руководителей к поискам путей снижения затрат, повышения качества обслуживания, внедрения ресурсосберегающих технологий и техники.

Уровень финансирования и ресурсного обеспечения систем коммунального обслуживания также был явно недостаточным для развития инженерных объектов, сетей и сооружений. Объем инвестиций в коммунальное хозяйство сохранялся в течение десятилетий на уровне 22-24 % от затрат на жилищное строительство (при нормативе 33-35 %).

В 70-е годы было введено более 660 млн кв. м жилья. В 1980 г. жилищный фонд страны составлял 1,3 млрд кв. м и был обеспечен водопроводом на 91 %, канализацией - на 90 %, центральным отоплением - на 87 %, ванными и душами - на 83 %, газификация достигла 80 %.

Следует отметить, что, несмотря на увеличение с каждым годом основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, уровень их эксплуатации не соответствовал нормативным требованиям из-за недостаточности финансирования.

В 50-70-е гг. Минжилкомхоз РСФСР неоднократно обращался в Правительство с предложениями о необходимости повышения оплаты жилья как одного из источников покрытия затрат предприятий, производящих жилищно-коммунальные услуги, однако низкая квартплата, являясь одним из основных завоеваний социализма, так и не менялась с 1926 г. Множественные попытки реформирования отрасли сводились, как правило, к совершенствованию структуры управления, внедрению АСУ, привлечению градообразующих предприятий к проблемам

эксплуатации и содержания жилья, изысканию средств на эксплуатацию путем перераспределения средств общественного фонда потребления.

После ликвидации Минжилкомхоза РСФСР в 1990 г. был образован Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству при Совмине РСФСР, а в 1991 г. - Госкомитет ЖКХ, преобразованный в 1992 г. в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 г. был вновь образован Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации (Роскоммунхоз), а в 1994 г. на базе Госстроя России и Роскоммунхоза образуется Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Основные фонды коммунального хозяйства страны оцениваются сегодня в 0,7 трлн руб. (4,7 % от стоимости основных фондов России). В то же время жилищный фонд площадью 2,7 млрд кв. м жилья оценивается в 4,1 трлн руб. (это 27,5 % от стоимости основных фондов страны). Таким образом, при ответственности жилищно-коммунальной отрасли за сохранность и использование более чем 30 % основных фондов России на сумму 4,8 трлн руб. масштабного капитального ремонта и обновления не ведется и вестись не может из-за сложившейся системы финансирования и сдерживания перехода на полную оплату ЖКУ всеми группами потребителей.

Заложником десятилетия реформ оказалась вся система ЖКХ. Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий, жилищно-коммунальная сфера России- к настоящему времени превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.

Ветхость жилищного фонда

В каком же состоянии находится жилищный фонд страны, который передается в частные руки?

Более 290 млн кв. м (11 % всего жилищного фонда) нуждаются в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании квартир в отдельные, 250 млн кв. м (9 %) - в реконструкции. Из года в год увеличивается ветхий и аварийный фонд с износом более 60 %. Только за последние 5 лет по ветхости выбыло около 40 млн кв. м жилья. Около 20 % городского жилищного фонда не благоустроено, в малых городах России каждый второй дом не имеет инженерного обеспечения.

Износ коммунальной инфраструктуры

Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60 %, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз и составило в 2000 г. 76 аварий на 100 км сетей водоснабжения (в Европе - 3) и более 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения. Общая протяженность водопроводных сетей в населенных пунктах страны составляет 444,2 тыс. км. Из них 70,6 тыс. км (16 %) нуждаются в замене.

Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 107,5 тыс. км, из них 12,4 тыс. км (12 %) требуют капитального ремонта. Очистные сооружения очищают до установленных нормативов только около 30 % стоков, остальные сбрасываются "недостаточно" очищенными.

Коммунальная энергетика потребляет 20 % электрической и около 45 % тепловой энергии, производимой в Российской Федерации. Производственная база включает 56 тыс. отопительных котельных, более 75 тыс. км тепловых сетей, 500 тыс. км воздушных и кабельных электросетей, физический износ которых превышает 50 %.

В квартирах жилых зданий находятся инженерные газовые сети и более 40 млн газовых плит. По информации Госгортех-надзора России, в последние годы сложилось неблагополучное положение с использованием газа в быту. Опасность его использования усугубляется тем, что в эксплуатации находятся 15 млн бытовых, 2 млн проточных и 1 млн емкостных газовых плит, отслуживших свой срок и требующих замены.

Уровень надежности инженерных коммуникаций в России, по оценке специалистов, в 2,5-3 раза ниже, чем в европейских странах. Половина городских подземных трубопроводов отслужила свой срок.

Самые страшные транжиры в мире

Устарели применяемые технологии, особенно расточительно расходуются топливно-энергетические ресурсы. Затраты энергоресурсов в расчете на 1 кв. м жилья в 3 раза превышают среднеевропейский уровень, для отопления в России жилых зданий расходуется 86 кг условного топлива на 1 кв. м общей площади, в аналогичных климатических условиях Канады и Норвегии этот показатель составляет 30 кг на 1 кв. м.

Мы - самые страшные транжиры в мире. У нас отсутствуют учет и регулирование потребляемых ресурсов, в результате уровень потребления воды для оплаты населением определяется из расчета 300 л на человека в сутки, а в Москве - 450-500 л в сутки, в то время как в странах Западной Европы, где налажен учет, потребление составляет 120-130 л на человека в сутки, т. е. более чем в 2 раза меньше.

Утечки и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15 % от всей подачи воды в год, а в некоторых городах достигают 30 % и более. В 2000 г. 53 % от общего количества аварий на водопроводно-канализационных сетях произошли из-за их ветхости, поэтому дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений приведет к резкому возрастанию аварий, ущерб от которых может значительно превысить затраты на их предотвращение.

Льготы, сокрушающие систему ЖКХ

По экспертным оценкам, общая суммарная стоимость предоставления населению социальных выплат эквивалентна годовому бюджету страны. По оплате жилья и коммунальных услуг льготами пользуются около 54 млн человек, а сумма выпадающих доходов предприятий ЖКХ, предоставляющих льготы по жилищно-коммунальным услугам, составляет около 309 млрд руб. При этом реальные бюджетные возможности позволяют профинансировать расходы на эти цели на уровне, не превышающем 20 % от потребности. Например, Федеральный закон "О ветеранах" в первоначальной редакции должен был охватить всего 6,5 млн человек. Однако после внесения в него изменений и дополнений он охватывает более 20 млн ветеранов войны, труда и других категорий населения.

Сегодня в стране сложилась система, когда льготы граждан фактически оплачиваются предприятиями ЖКХ. Так, при 50 %-ном уровне оплаты услуг ЖКХ населением из-за льгот сбор "живыми деньгами" в 1998 г. составил 30 %, в 1999 г. при уровне 60 % - 35,5 %, в 2000 г. при стандарте 70 % сборы с населения составили в среднем 39,1 %, в 2001 г. при стандарте 80 % сборы составят 44 %.

Все это поставило жилищно-коммунальное хозяйство на грань разрушения, а предприятия и организации - на грань банкротства.

Что делать

За годы реформы ЖКХ государство так до конца и не сформировало законодательную базу, условия и "правила игры" в этой сфере. Проведя бесплатную приватизацию квартир и комнат, государство передало собственникам право пользования и распоряжения, а право владения (управления имуществом) оставило у себя. Земельный участок под домом остался в собственности государства, его границы неизвестны, так как межевание границ в населенных пунктах не проведено.

Миллионы квартиросъемщиков приватизировали свои квартиры, став "виртуальными" собственниками. Государство по-прежнему остается домовладельцем большей части жилых домов в России. Получив право распоряжаться своей недвижимостью, граждане не стали домовладельцами. Годы реформ показали, что кухарка не только не может управлять государством, но даже своей квартирой, подъездом, домом. Государство не передало собственникам их жилищный капитал. Их "виртуальная" собственность не является капиталом, поскольку она недостаточна ликвидна и не приносит прибавочную стоимость, т. е. не представляет устойчивого социального или коммерческого интереса. Такая собственность обеспечивает только крышу над головой и конституционное право на жилище. Сегодняшняя действительность показывает, что для большинства населения страны отсутствие правовой, экономической, финансовой и информационной подготовки делает проблематичным управление своей собственной квартирой, домом, придомовой территорией.

Не сформулированы правоотношения на федеральном и региональном уровнях между собственниками дома, квартиры, земельного участка. Жители не знают свои права и обязанности, кому и за что они платят, каковы их взаимоотношения с государством. Адресно-бюджетного финансирования граждан в сфере ЖКХ еще не существует, отсутствует рыночная инфраструктура сегмента рынка ЖКХ. Общедолевая собственность и общее имущество не регистрируются в Едином государственном реестре. Федеральной системы кадастра земли еще нет, а система архивов и технического учета БТИ сильно развалена, особенно в регионах.

Отсутствуют эффективные управляющие компании на рынке ЖКХ, а те, которые существуют - унитарные государственные коммерческие предприятия (ДЕЗы, ГРЭПы, ПРЭУ и т. п.), "сидящие" на бюджетной "игле", не готовы зарабатывать себе на жизнь в рыночных условиях на основе договоров с собственниками.

Также практически нет профессиональных управляющих в сфере ЖКХ, которые были бы способны заниматься не только эксплуатацией кранов и унитазов, но смогли бы эффективно управлять жилыми домами, микрорайонами, кварталами и населенными пунктами как едиными земельно-имущественными комплексами (кондоминиумами) на основе социального партнерства с государством и частным сектором.

Федеральная целевая программа "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" определила основные задачи в области оздоровления жилищно-коммунальных предприятий, в формировании инвестиционной привлекательности городских коммунальных инфраструктур, в обеспечении государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса, в проблеме ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений: конкуренции в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом и конкуренция подрядных организаций за получение заказа на обслуживание жилья от управляющей компании.

Необходимо сделать наших "виртуальных" собственников домовладельцами или будущими домовладельцами, если у них сохраняется право на приватизацию или они готовы инвестировать преобразование своей, государственной или муниципальной собственности.

В Москве уже утверждена и действует Комплексная городская программа формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья. Программой предусмотрена целая серия мер по передаче жилых домов в управление жителей, повышению ответственности за эксплуатацию жилых домов и содержание придомовой территории.

Необходимо развитие профессионального бизнеса по управлению жилищной недвижимостью, по формированию земельно-имущественных комплексов, по выбору способа управления кондоминимумом, по привлечению профессиональных управляющих и управляющих компаний. Организация профессионального управления жилищным фондом в среднесрочной перспективе обеспечит улучшение состояния жилищного фонда, в долгосрочной - приведет к снижению стоимости жилищно-коммунальных услуг.